Pišu: Sara Buš i Dženifer Haden
Devedesete godine dvadesetog vijeka bile su zlatno doba za nevladine organizacije. To je bilo vrijeme u kojem su poznate grupe poput Amnesti internešenela, Grinpisa i Oksfama širile svoje budžete i uticaj na globalnom nivou. Između 1990. i 2000. godine broj međunarodnih NVO – neprofitnih organizacija koje uglavnom djeluju nezavisno od država i u više zemalja rade u interesu opšteg dobra – porastao je za 42 odsto. Osnovane su hiljade organizacija. Mnoge od njih zalagale su se za liberalne ciljeve, poput prava LGBTQ zajednice i kontrole oružja. Pojavile su se i konzervativne organizacije, sa svojim suprotstavljenim programima.
Sa porastom broja, NVO su postale značajni politički akteri. Novoosnovane organizacije uticale su na državne politike. Međunarodna kampanja za zabranu mina, koalicija NVO osnovana 1992. godine, uspješno je izdejstvovala usvajanje Konvencije o zabrani protivpješadijskih mina 1997. godine – napor koji je nagrađen Nobelovom nagradom za mir. Transparensi internešenel, NVO sa sjedištem u Berlinu osnovana 1993. godine, skrenula je pažnju javnosti na pitanje korupcije, doprinoseći stvaranju podrške za usvajanje Konvencije UN protiv korupcije 2003. godine. Budući generalni sekretar UN Kofi Anan izjavio je na Svjetskoj konferenciji o ljudskim pravima 1993. godine da će „dvadesetprvi vijek biti doba NVO“. Uticajni esej Džesike Metjuz, objavljen 1997. u časopisu Foreign Affairs, tvrdio je da je kraj Hladnog rata donio „pomjeranje moći“: globalno građansko društvo, često institucionalizovano u vidu NVO, počinje da preuzima vlast i uticaj od država. Metjuzova je istakla da NVO sve češće preuzimaju ulogu u pružanju razvojne i humanitarne pomoći, da pritiskaju vlade u međunarodnim pregovorima i da postavljaju teme dnevnog reda u oblastima kao što su zaštita životne sredine i ljudska prava.
Danas, međutim, slika izgleda znatno drugačije. Broj međunarodnih NVO stagnira: između 2010. i 2020. godine njihov broj porastao je za manje od pet odsto. U protekle dvije decenije javni skepticizam prema vrlinama i prednostima NVO se produbio, države su usavršile strategije za podrivanje njihovih aktivnosti, a mnogi izvori finansiranja koji su ih održavali u životu — poput Američke agencije za međunarodni razvoj (USAID), koja je ovog sedmice zvanično zatvorena — počeli su da presušuju. U cjelini gledano, sektor NVO danas ima manje političkog prostora i kapaciteta nego što je imao nekad. A u mnogim slučajevima, NVO nisu samo izgubile moć u odnosu na prethodne decenije — države su tu moć ponovo preuzele. Posljedica toga je kraj ere NVO — veliki gubitak za ljude koji su se oslanjali na njihove usluge, a dobit za autoritarne režime koji su u njihovom djelovanju vidjeli prijetnju.
Rastuće kritike
Naše istraživanje u proteklih deset godina bilježi značajne promjene u međunarodnom sektoru nevladinih organizacija. Pored analize podataka iz organizacionih adresara i poreskih izvještaja radi praćenja trendova u osnivanju, gašenju i budžetima NVO, razgovarali smo i sa visokim predstavnicima brojnih organizacija — putem opsežne ankete, fokus grupa i kvalitativnih intervjua — kako bismo stekli uvid u stavove ljudi koji neposredno rade u ovom sektoru. Ono što smo otkrili predstavlja oštru transformaciju. Kada su NVO prvi put stekle značaj kao međunarodni akteri, njihova posvećenost principijelnom djelovanju i neprofitni karakter izdvajali su ih od država i privatnih kompanija. Amnesti internešenel i Hjuman rajts voč, na primjer, dobile su priznanja za zaštitu ugroženih pojedinaca i zalaganje za strožije međunarodne standarde u oblasti ljudskih prava. Legitimitet su sticale i time što su pružale važan doprinos globalnom upravljanju, prenoseći glasove građana i interesa koji inače ne bi bili adekvatno zastupljeni u međunarodnim institucijama.
Oni koji su radili u okviru Okvirne konvencije UN o klimatskim promjenama, na primjer, donosili su u pregovore poglede ekologa i zajednica pogođenih klimatskim promjenama. Shvatajući vrijednost takvog uvida, međunarodne organizacije znatno su proširile pristup NVO. Usluge koje su NVO direktno pružale zajednicama dovele su ih i u bližu saradnju sa nacionalnim vlastima. Od devedesetih godina, države su sve više računale na organizacije poput CARE International i Mercy Corps za isporuku strane pomoći. U tom optimističnom periodu, mnogi su porast NVO doživljavali kao priliku da organizovano građansko društvo učini svijet boljim mjestom – uz efikasnije pružanje usluga i snažniji uticaj na progresivne politike u oblastima životne sredine, ljudskih prava i kontrole naoružanja.
Međutim, već početkom dvadesetprvog vijeka počele su da se gomilaju kritike na račun nevladinih organizacija. Skeptici sa obje strane političkog spektra – i desnice i ljevice – počeli su dovoditi u pitanje efikasnost NVO, njihovu odgovornost, kao i obim njihovog političkog uticaja. Neke organizacije su pokušale da odgovore na te kritike sprovođenjem reformi. Uspostavile su inicijative za transparentnost s ciljem da javnosti učine dostupnijim podatke o finansijama i procesima donošenja odluka. Tokom 2010-ih, mnoge NVO su počele sa tzv. inicijativama lokalizacije, nastojeći da prenesu odlučivanje i kontrolu nad finansijama na partnere u zemljama u razvoju. Ali ni to nije zaustavilo svjetske lidere – uključujući i one iz zapadnih zemalja koje su bile ključne za rani uspon NVO – da oštro kritikuju rad ovih organizacija.
Članovi Evropskog parlamenta optuživali su ekološke NVO za korupciju, netransparentnost i djelovanje suprotno ciljevima, vrijednostima i interesima Evropske unije. Njemački kancelar Fridrih Merc doveo je u pitanje „političku neutralnost“ organizacija civilnog društva koje dobijaju sredstva iz državnog budžeta, optužujući neke od njih za stranačko angažovanje.
Dijelom, ove kritike proističu iz stvarnih pojava unutar samog sektora. S porastom broja NVO, došlo je i do sve intenzivnije konkurencije za resurse. Zaposleni u ovim organizacijama često ukazuju da ih borba za donacije, pristup vlastima, medijsku pažnju i naklonost javnosti odvraća od osnovne misije – pružanja usluga i zagovaranja. Na primjer, oni koji rade u humanitarnim misijama nakon katastrofa opisali su nam kako se organizacije utrkuju koja će preuzeti vodeću ulogu u reagovanju, ne bi li osigurale finansijska sredstva i medijsku vidljivost. Takav pristup često onemogućava koordinaciju među humanitarnim akterima, što može ići na štetu ljudi kojima nastoje pomoći. Percepcija da su NVO prije svega usmjerene na privlačenje donatora i medijske pažnje – bez obzira na to da li je to uvijek zasnovano na činjenicama – dovela je do slabljenja njihove posebnosti u odnosu na profitno orijentisane subjekte. Svijet nevladinih organizacija takođe je pretrpio velike potrese zbog istaknutih slučajeva neetičkog ponašanja. Tako je, na primjer, Oksfam Velika Britanija, nacionalna podružnica međunarodne organizacije posvećene smanjenju siromaštva, bila umiješana u skandal seksualne eksploatacije na Haitiju 2018. godine, zbog čega joj je na tri godine uskraćeno finansiranje od strane britanske vlade. Iako joj je naknadno finansijski pristup ponovo odobren, organizacija se 2021. našla pod novim optužbama za seksualno zlostavljanje i prevaru u Demokratskoj Republici Kongo. Slični skandali pogađali su i humanitarne i razvojne operacije organizacija poput Plan internešenela i Crvenog krsta. Ovi slučajevi neetičkog odnosa prema ranjivim primaocima pomoći trajno su narušili ugled ne samo pojedinačnih NVO, već čitavog sektora.
Kao posljedica toga, povjerenje javnosti u NVO je značajno opalo. U 25 godina koliko se u 28 zemalja sprovodi Edelman Trust Barometer istraživanje, 2021. bila je prva godina u kojoj su ispitanici izrazili veće povjerenje u kompanije nego u NVO. Do 2025. godine, kompanije se percipiraju kao skoro jednako etične kao NVO, ali znatno sposobnije.
Pojačani pritisci
Ove kritike na račun NVO pojavljuju se u nepovoljnom političkom trenutku za sam sektor. Unutar liberalnog poretka koji je dominirao nakon Hladnog rata, podrška donatorskih država i međunarodnih organizacija NVO proširila se na brojne zemlje svijeta. Kako su se pojedine zemlje, naročito u Africi i istočnoj Evropi, demokratizovale, postale su i prijemčivije za djelovanje ovakvih organizacija. Čak se i broj nedemokratskih država koje su dopuštale rad NVO proširio tokom devedesetih godina – primjera radi, Kina i Zimbabve su nastojali ojačati kapacitete države dozvolivši NVO da pružaju javne usluge od opšteg interesa. Međutim, ta tolerancija je počela da slabi s porastom izazova za demokratiju. Posebno od kasnih 2010-ih, demokratska prava globalno opadaju, uključujući i u velikim državama poput Indije, Indonezije, Meksika i Turske. Taj trend prati i sve oštriji nadzor nad NVO i uvođenje strožih ograničenja. Mogućnost djelovanja međunarodnih NVO u nedemokratskim zemljama je značajno smanjena ili potpuno ukinuta, a vjerovatnoća da će domaće organizacije civilnog društva biti izložene represiji zbog saradnje sa međunarodnim partnerima osjetno je porasla.
Mnoge autoritarne vlasti danas strahuju da bi slobodno djelovanje NVO moglo stvoriti društvene pritiske koji bi vodili ka demokratizaciji ili čak smjeni režima, pa nastoje da potkopaju te organizacije kako bi očuvale vlast. U Rusiji je, na primjer, predsjednik Vladimir Putin 2006. godine nametnuo zakon kojim se uvode široka ograničenja za rad NVO, uključujući i ovlašćenje države da uskrati registraciju ili zabrani programe bilo koje organizacije koju proglasi „prijetnjom Ruskoj Federaciji“. Ovaj obračun sa NVO dogodio se u kontekstu pogoršanih odnosa Moskve i Zapada, a djelimično je bio motivisan Putinovim uvjerenjem da su zapadno orijentisane NVO imale ulogu u tzv. „obojenim revolucijama“ — talasu građanskih protesta protiv autokratskih režima u nekadašnjim sovjetskim republikama i Srbiji početkom dvadesetprvog vijeka — i da bi sličan scenario mogli pokušati izazvati i u Rusiji.
Godine 2012. Putinova vlast otišla je i korak dalje, usvojivši zakon kojim se sve NVO koje se bave političkim aktivnostima i primaju strani novac obavezuju da se registruju kao „strani agenti“. Ta oznaka povlači za sobom zahtjeve za iscrpna finansijska izvještavanja i omogućava državi da nadgleda rad tih organizacija. Osim toga, NVO se moraju javno predstavljati kao strani agenti, čime im se u velikoj mjeri urušava ugled u domaćoj javnosti. Upravo je ruski zakon o stranim agentima postao model za slične propise u mnogim drugim zemljama, uključujući Gruziju, Mađarsku i Kirgistan. Prema istraživanju politološkinje Suparne Čaudri, više od 130 zemalja uvelo je neku vrstu ograničenja za međunarodne i inostrano finansirane NVO u protekle tri decenije. Pored birokratskih opterećenja, poput onih u ruskom zakonodavstvu, ova ograničenja stvaraju uslove za pravno gonjenje, zatvaranje pa čak i nasilnu represiju aktivista. Pod takvim pritiscima, NVO teško mogu djelovati u oblastima kao što su ljudska prava, rodna ravnopravnost, borba protiv korupcije, demokratija, zaštita životne sredine i druga politički osjetljiva pitanja.
U Indiji, na primjer, vlada premijera Narendre Modija od 2014. godine opozvala je registracije hiljada nevladinih organizacija koje su primale strane donacije. Taj obračun pogodio je i poznate organizacije poput ekološke grupe Grinpis Indija, kojoj je 2015. godine zabranjeno primanje stranih sredstava — što je dovelo do smanjenja broja zaposlenih i zatvaranja dvije kancelarije. Pozivajući se na Zakon o regulisanju stranih donacija iz 2010, vlada je optužila Grinpis da je „štetno uticao na ekonomske interese države“ i da je prikrio podatke o primljenim sredstvima iz inostranstva. Organizacija tvrdi da je bila meta zbog angažmana u mobilisanju zajednica na proteste protiv zagađenja i eksploatacije uglja, i odbacuje optužbe da je lažno izvještavala o svojim finansijama. Iako su sudovi u Indiji omogućili Grinpisu da nastavi rad, organizacija je značajno smanjila obim svojih aktivnosti i promijenila fokus kampanja.
U Etiopiji je, pak, prema istraživanju koje su sproveli Kendra Dupuj, Džejms Ron i Asim Prakaš, zakon o registraciji NVO iz 2009. godine natjerao gotovo sve organizacije za ljudska prava da se ugase. One koje su preživjele prestale su se baviti pitanjima prava i okrenule su se opštim razvojnim uslugama, poput obrazovanja i programa za smanjenje siromaštva.
Podrivanje rada NVO ne mora uvijek imati direktan oblik. U pojedinim slučajevima, države su osnivale organizacije nalik NVO, koje se predstavljaju kao građanske grupe, a u suštini služe interesima same vlasti. Takozvani „zombi“ posmatrači izbora, odnosno međunarodne misije niskog kvaliteta, danas nadgledaju izbore u zemljama kao što su Azerbejdžan, Južna Afrika i Zimbabve. Te grupe daju pozitivne ocjene izbornim procesima koji nisu ni slobodni ni pošteni, čime autokratskim liderima pružaju argumente za osporavanje nalaza uglednih misija, poput one Karterovog centra. Državno organizovane NVO takođe podnose pisane izvještaje i daju usmene izjave u okviru Univerzalnog periodičnog pregleda UN – mehanizma procjene poštovanja ljudskih prava u svakoj državi članici – kako bi hvalile represivne režime. Takve lažne NVO unose konfuziju u djelovanje pravog građanskog društva i dodatno urušavaju legitimitet NVO u očima javnosti.
Rastući uticaj nedemokratskih režima — posebno Kine i Rusije — u globalnoj politici olakšao je širenje državnih strategija usmjerenih na obuzdavanje moći nevladinih organizacija. Politikolozi Kristofer Adolf i Asim Prakaš utvrdili su da što se više zemalja u razvoju ekonomski orijentiše ka Kini, a udaljava od Zapada, to je veća vjerovatnoća da će vršiti represiju nad NVO — jer Peking, za razliku od zapadnih vlada, ne koristi trgovinske sankcije kao sredstvo pritiska radi zaštite ljudskih prava. Jedan od autora (Buš), zajedno s politikolozima Kristinom Kotijero i Loren Prejter, dokumentovao je kako Rusija od ranih 2000-ih sistematski dovodi u pitanje legitimitet zapadnih posmatrača izbora i osuđuje napore u promovisanju demokratije kao kršenje državnog suvereniteta. Kao rezultat tih aktivnosti Moskve, zemlje koje imaju bliske političke i ekonomske odnose s Rusijom češće pozivaju izborne posmatrače sumnjivog kvaliteta.
Stezanje budžeta
Iako vlade često negoduju zbog političkih aktivnosti NVO, dugo su se ustručavale da uvedu oštre mjere protiv njih, budući da NVO finansiraju i sprovode brojne programe razvoja, zdravstva i humanitarne pomoći. Ali taj podsticaj se mijenja. Sa sve većim budžetskim ograničenjima, rastućim prioritetima i jačanjem populističkog otpora, mnoge države počinju da smanjuju izdvajanja za spoljnu pomoć — što je jedan od ključnih izvora finansiranja za međunarodne NVO. U 2024. godini, zvanična pomoć za razvoj koju su davale vodeće zemlje članice Organizacije za ekonomsku saradnju i razvoj (OECD) opala je za više od sedam odsto, a očekuju se i dalja smanjenja.
Najdrastičnija promjena desila se u Sjedinjenim Državama, gdje je administracija predsjednika Donalda Trampa ukinula gotovo sve programe spoljne pomoći od svog dolaska na vlast u januaru. Međutim, ovaj trend nije ograničen na Trampa, niti samo na SAD. Budžeti za razvoj našli su se pod pritiskom i u Evropi. U nekim slučajevima, taj pritisak dolazi od stranaka desnice, kao u Norveškoj i Švedskoj, dok se u drugim slučajevima inicijativa za smanjenje pomoći javlja i kod stranaka centra i ljevice. Njemačka, drugi najveći svjetski donator zvanične razvojne pomoći, značajno je smanjila sredstva za humanitarnu i razvojnu pomoć u sklopu mjera štednje koje sprovodi vladajuća koalicija progresivnih, zelenih i umjereno desničarskih stranaka u 2024. godini. Novi konzervativni kancelar, koji se suočava sa zahtjevima da poveća troškove za odbranu, vjerovatno neće poništiti te rezove. Velika Britanija smanjuje svoj budžet za spoljnu pomoć od 2020. godine, zbog slabe ekonomske obnove nakon pandemije, a aktuelna laburistička vlada najavljuje dodatna smanjenja u skladu sa povećanjem vojnih izdataka. I Francuska, suočena s usporavanjem rasta i rastućim javnim dugom, u 2024. je značajno smanjila svoj budžet za pomoć zemljama u razvoju.
Resursi koji stoje na raspolaganju nevladinim organizacijama sve su oskudniji upravo u vrijeme kada skepticizam na najvišim državnim nivoima raste po pitanju opravdanosti korišćenja NVO kao kanala za pružanje strane pomoći. Kada je američka vlada zvanično ugasila Agenciju za međunarodni razvoj (USAID), državni sekretar Marko Rubio izjavio je da su „izvršni direktori bezbrojnih NVO“ koje je agencija finansirala „jedini koji žive dobro… dok oni kojima su tobože pomagali sve više zaostaju“. U Holandiji je desničarska ministarka spoljne trgovine i razvoja, Rejnet Klever, pozvala ne samo na smanjenje strane pomoći, već i na smanjenje učešća organizacija civilnog društva u ukupnim budžetima državne pomoći.
Neke fondacije i privatni donatori mogli bi pojačati finansijsku podršku kao odgovor na povlačenje država. U Sjedinjenim Državama više od 70 fondacija potpisalo je obećanje „odgovornosti u trenutku krize“, kako bi nadomjestile prazninu nastalu rezovima administracije Donalda Trampa. Grupa privatnih donatora osnovala je i „prelazni fond“ za kratkoročnu podršku programima čija su sredstva bila zamrznuta u okviru gašenja USAID-a. Ipak, u uslovima globalne finansijske neizvjesnosti, teško je očekivati velike investicije od strane filantropa i privatnih izvora. Na kraju, privatni kapital ne može da parira ekonomskoj snazi država.
Mnoge organizacije širom svijeta već su počele s otpuštanjem osoblja, a gubitak finansijske podrške dodatno će ograničiti humanitarne aktivnosti, programe za migrante, vakcinaciju i druge misije NVO. Osim toga, NVO time postaju ranjivije pred represivnim režimima koji su ih do sada tolerisali samo zato što su pružale korisne usluge. Takve vlade mogu se u budućnosti sve više oslanjati na Kinu, koja kroz svoju inicijativu „Pojas i put“ nudi alternativni izvor razvojne pomoći. Kineski model ne uključuje NVO i ne postavlja bilo kakve uslove u pogledu ljudskih prava ili demokratskih standarda. U suštini, bez podrške zapadnog novca, NVO u mnogim dijelovima svijeta mogle bi postati mete vlasti koje njihovu nezavisnu djelatnost doživljavaju kao nepotreban teret.
Povratak moći u ruke države
Rastući narodni skepticizam prema nevladinim organizacijama, aktivne državne inicijative za njihovo podrivanje i sve manje finansijskih resursa doveli su do opadanja uticaja NVO u svjetskoj politici. U mnogim slučajevima, države su ponovo preuzele tu moć u svoje ruke. Vlada koja izbaci posmatrače za ljudska prava dobija veću kontrolu nad protokom informacija i veću sposobnost da uguši protivljenje. Vlada koja ograničava rad ekoloških organizacija lakše može zagađivati životnu sredinu i baviti se ekonomskim aktivnostima destruktivnog karaktera. A država bez aktivnog civilnog društva unutar svojih granica postaje otpornija na pritiske međunarodnih organizacija i stranih vlada kada ne ispunjava obaveze iz ugovora ili društvena očekivanja. Ove pojave doprinose jačanju državne moći i globalnom opadanju liberalnih normi.
Ako žele preokrenuti ovaj trend, NVO će morati mnogo toga učiniti same. Nije vjerovatno da će vlade odjednom početi da povećavaju budžete za spoljnu pomoć, niti da će rastući neliberalizam brzo ustupiti mjesto prijateljskijem međunarodnom ambijentu. Iako NVO mogu isticati pozitivne rezultate svog rada i sposobnost da uče iz sopstvenih grešaka, to samo po sebi neće biti dovoljno za obnavljanje izgubljenog legitimiteta. Biće potrebne odavno zakasnele reforme – veća transparentnost finansijskog izvještavanja i veća odgovornost prema zajednicama kojima služe. Ako djeluju udruženo, NVO mogu ojačati svoj otpor represiji: u Keniji 2013. i u Nigeriji 2017. godine, organizacije civilnog društva su zajednički vodile uspješne kampanje kojima su spriječile donošenje zakona koji bi ograničili rad organizacija finansiranih iz inostranstva.
Gdje državna sredstva više nisu dostupna, NVO će morati kreativno pristupiti prenamjeni svojih programa ili tražiti alternativne izvore podrške. U krajnjoj liniji, mnoge organizacije možda neće preživjeti finansijski pritisak. Na njihovo mjesto mogli bi stupiti drugi akteri — poput društveno odgovornih kompanija i inicijativa direktnog davanja, kao što je GiveWell — i preuzeti dio usluga koje su ranije pružale NVO. Ali njihova ključna uloga zastupnika i kontrolora vlasti mogla bi ostati nepopunjena.
Nakon Hladnog rata, burni uspon NVO donio je pomjeranje moći sa država na civilno društvo. Taj razvoj događaja bio je u interesu demokratskih vlada, čiji su ciljevi u velikoj mjeri bili usaglašeni s misijama NVO — bivši američki državni sekretar Kolin Pauel je 2001. godine čuveno (i kontroverzno) nazvao NVO „umnoživačem sile“ za postizanje ciljeva američke spoljne politike, uključujući promociju demokratije i zaštitu ljudskih prava. Smanjujući budžete za stranu pomoć koja finansira rad NVO, Sjedinjene Države i Evropa odustaju od važnog izvora svog uticaja. Dok demokratske zemlje time gube, nedemokratske vlasti u gušenju organizacija koje zastupaju liberalne vrijednosti vide političku korist.
Pomjeranje moći nakon Hladnog rata izazvalo je talas optimizma da će aktivno i dobro finansirano globalno građansko društvo promijeniti svijet nabolje. Ali sektor nevladinih organizacija nikada nije bio imun na političke izazove niti oslobođen finansijskih ograničenja. Ono što optimisti nisu predvidjeli jeste da se ta moć može jednog dana vratiti u ruke država.
Sara Buš je profesorka politikologije na Univerzitetu Pensilvanija.
Dženifer Haden je vanredna profesorka na Odsjeku za političke nauke i u Institutu Votson za međunarodna i javna pitanja pri Univerzitetu Braun.
