Razgovarao: Nebojša Popović
„Kada se zamagli granica između upravljačke ili političke greške s jedne i djelovanja radi lične ili protivpravne koristi i štete, s druge strane, ustavni korektiv pomilovanja vraća ravnotežu, povjerenje, mjeru i sklad u sistemu podjele vlasti“, kaže u intervjuu za Žurnal advokat dr Vladan S. Bojić
Šta bi nam generalno a suštinski mogli reći o aktu pomilovanja kao takvom?
Kada se zamagli granica između upravljačke greške ili političkog propusta ili djelovanja radi lične ili protivpravne koristi i činjenja štete, ustavni korektiv pomilovanja vraća ravnotežu, obnavlja povjerenje i čuva sklad u sistemu podjele vlasti. Pomilovanje kao ustavni korektiv vraća ravnotežu pravosuđu, obnavlja povjerenje građana u pravičnost države i čuva funkcionalnost grana vlasti. Kada krivičnopravna reakcija prijeti da izbriše granicu između krivične namjere radi lične koristi i sporne reformske odluke, ustavni mehanizam pomilovanja ima funkciju da reuspostavi mjeru, ovnovi poljuljano povjerenje i institucionalni sklad. Ustav je Predsjedniku ciljno povjerio pomilovanje da u vremenima pravne napetosti vrati ravnotežu, sačuva povjerenje i obnovi funkcionalni sklad između vlasti a u korist pravičnosti države.
Mjera između vlasti i pravičnosti je pomilovanje. Ono nije suprotstavljanje pravosuđu, već ustavni čin kojim Predsjednik vraća ravnotežu onda kada kazna prijeti da pređe granicu između zloupotrebe i reformske greške. Kada se izbriše granica između upravljačke greške i zloupotrebe radi lične koristi ili protivpravne namjere, Predsjednik ima dužnost da vrati mjeru ne protiv pravosuđa, već u ime pravičnosti i ravnoteže vlasti. U onim trenucima kada se granice između političke, upravljačke i krivične odgovornosti zamagle, ustav je Predsjedniku povjerio pomilovanje da vrati mjeru – ne nasuprot pravosuđu, već radi očuvanja pravičnosti i uravnotežene podjele vlasti. Kada je mjera važnija od kazne. Ustav je Predsjedniku povjerio pomilovanje da bi, u trenucima nesrazmjere, vratio ravnotežu vlasti i sačuvao povjerenje da krivično pravo kažnjava zloupotrebu radi lične koristi – a ne reformske i upravljačke odluke.
Komentar stava ministra da neće preporučiti pomilovanje „zbog podjele vlasti“
Najprije je ključno važno razdvojiti politički narativ od pravne strukture postupka pomilovanja. Pomilovanje nije čak ni pojmovno intervencija u rad tužilaštva, ni u odlučivanje suda u konkretnom predmetu. Ono je ustavna prerogativa Predsjednika države, izraz ustavnog milosrđa koje od davnina postoji upravo kao korektiv strogosti krivičnopravnog sistema. U tom smislu, postupak pomilovanja nije nikakvo „uplitanje u postupak“, ili u „podjelu vlasti“, jer je ono upravo dio ustavne arhitekture vlasti. Ako je molba već podnijeta – a po onome što mi je poznato, podnijela ju je rođena sestra prof. Vesne Bratić, postupak je jasno formalno pokrenut. Uloga ministra pravde u tom postupku nije da odlučuje, ni da politički vrednuje slučaj, već da pribavi izvještaje nadležnih organa i dostavi Predsjedniku mišljenje, sa svim relevantnim činjenicama. Potpuno je jasno da se ovdje ne može govoriti o neustavnom uplitanju izvršne vlasti u rad tužilaštva. Naprotiv, radi se o ustavno predviđenoj komunikaciji organa vlasti u okviru propisanog postupka. Podjela vlasti ne znači izolaciju vlasti, već njihovu funkcionalnu ravnotežu i kontrolu. Želio bih da vjerujem da izjava koja je plasirana iz Ministarstva ne odražava u cjelini pravni stav ministra, već je više oprez u javnoj napetoj komunikaciji. Ustavni poredak je dovoljno stabilan da izdrži jedan postupak pomilovanja i to ovakvom destabilizujućem slučaju, jer je on upravo njegov sastavni dio.
Da li je ministar pravde dužan da postupi po zahtjevu i nalogu Predsjednika?
Ministarsko mišljenje ima tek procesnu prirodu, kao dio uređenog postupka i služi prikupljanju relevantnih podataka da bi obezbedilo informisanost odluke i nema normativno-obavezujuću prirodu. Predsjednik nije vezan njegovim sadržajem, jer ne postoji kontrasignatura (supotpis). Ministar ničim ne „odobrava“ akt, ne postoji ni institut „saglasnosti“, riječ je o čistom savetodavnom (advisory) aktu u ustavnopravnoj teoriji to se naziva: auxilium in procedendo—pomoć u postupanju, ali ne u odlučivanju. Ministar može samo oduglovačiti postupak ali još jednom ponavljam, znajući njegovu pravnu principijelnost, kao legaliste: vjerujem da on neće kršiti, ni ustav ni zakon.
Ministar nije dužan da dâ „pozitivnu“ preporuku. Ali jeste dužan da postupa u skladu sa zakonom. Njegova uloga je eksplicitno posrednička i procesna, a nikako odlučujuća. On pribavlja izvještaje suda i tužilaštva, sagledava činjenice i dostavlja mišljenje Predsjedniku. To mišljenje može biti i često u praksi negativno, jer nije obavezujuće za Predsjednika, samo jeste dio propisane procedure. Zato se ovdje i ne radi o tome da li ministar postupa „po nalogu“, nego da li postupa u skladu sa zakonom. Predsjednik suvereno ostvaruje svoju ustavnu nadležnost, a ministar svoju zakonsku obavezu u tome postupku. Smatram da, poznajući ministra kao kompetentnog pravnika, nema razloga za sumnju da će on učiniti upravo ono što zakon od njega traži – pribaviti relevantne izvještaje i dostaviti Predsjedniku obrazloženo mišljenje, pozitivno ili negativno.
Kako vidite ukidanje pritvora i određivanja alternativne mjere nadzora u opštom društvenoj i pravnoj dimenziji kao i naspram postupka pomilovanja koji traje?
Okolnost da je pritvor ukinut i zamijenjen mjerom nadzora govori da su i sudski organi ocijenili da najstroža mjera nije nužna. To je bitna činjenica u pravnom i društvenom smislu. Ona pokazuje da pravosuđe samo koriguje svoje ranije odluke u skladu sa razvojem procesne situacije. U takvom kontekstu, razmatranje pomilovanja ne predstavlja bilo kakvo suprotstavljanje pravosuđu, već se u okviru ustavnih ovlašćenja procjenjuje da li postoje razlozi humanosti, pravičnosti ili javnog interesa koji pravdaju takvu odluku. Važno je istaći: pomilovanje ne znači negiranje postupka, ni presuđivanje umjesto suda. Ono je izraz suverene ustavne funkcije koja postoji upravo zato da bi pravni sistem imao i element milosrđa, a ne samo strogosti. Pomilovanje nije redovni ili vanredni pravni lijek, reviziju postupka, odluka, ono je akt suverene milosti države (actum gratiae), diskrecionu odluku da se u konkretnom slučaju odstupi od pune primjene kaznenog zahteva države (ius puniendi). Predsjednik ne utvrđuje krivicu, nevinost, ne preispituje dokaze, ne mijenja pravnu kvalifikaciju, on svojim diskrecionim aktom ne poništava sudsku odluku, već odlučuje da li će država nastaviti sa ostvarivanjem svog kaznenog zahteva u konkretnom predmetu. U svim modernim sistemima pomilovanje je — ustavni korektiv pravičnosti. Kada se kaže da je predsednik „suveren milosti“, to znači da odluka ne zavisi od drugog organ i neuslovljenost, pa je zato samostalni akt države i u francuskoj teoriji se naziva: prérogative personnelle. Pomilovanje nije deo krivične politike, već je akt izuzetka i individualizacije, akt milosti iznad sudskog sistema, ali nikada, ne protiv njega. Po Ustavu Crne Gore pravo pomilovanja je isključiva ustavna nadležnost Predsednika, dakle, pravo pomilovanja je personalna ustavna prerogativa. Predsjednik ne zavisi od ničije volje, ni ministra, ni Vlade, jer bi to bilo protivustavno, suprotno ustavnoj podjeli vlasti contra constitutionem. Molba za pomilovanje je podnijeta što znači da smo zvanično u toku zakonitog, ustavnomjerno oficijelnog postupka. Budući da se krivično gonjenje sprovodi u ime države, titular ustavne prerogative pomilovanja može odlučiti da dalje gonjenje nije u javnom interesu, što je ustavno ograničenje kaznenog zahteva države, a ne nikako mješanje u sudsku vlast.
Načelo krivičnog prava kao ultima ratio snažno podržava mogućnost da suverena milost interveniše i prije nego što tekuća kaznena represija dostigne svoj završni stadijum. Milost ne mora čekati da kazna bude izrečena da bi bila djelotvorna. Oslobođenje od krivičnog gonjenja pomilovanjem nije protivustavno širenje nadležnosti Predsednika a najmanje povreda načela podjele vlasti. Tužilaštvo goni u ime države a predsednik odlučuje da li će država u konkretnom slučaju nastaviti sa upotrebom svog ius puniendi.
Pomilovanje nije kontrola suda, već ograničenje kaznenog zahtjeva države. Dakle sud zadržava svoju nadležnost, ali država može odustati od kaznene represije. To je političko-ustavna, nije nikakva sudska funkcija, a Predsednik je ustavni korektor kad se dogode okolnosti poput ove u poznatoj trojnoj podjeli vlasti, što mu je inače i uloga i kod drugih nadležnosti, kako je ustavno koncipiran, kao i u mnogim drugim državama.
U javnosti se često izjednačavaju nezakonitost i krivično djelo. Pravno održivo?
Nije. Nezakonitost znači da je neki akt suprotan zakonu i da može biti poništen ili korigovan. Krivično djelo, međutim, zahtijeva kudikamo mnogo više od toga: postojanje protivpravnosti i krivice odnosno svjesne namjere da se radnjom pribavi lična korist, proračunata šteta drugome ili protivpravna korist. Pravosnažna sudska odluka može utvrditi da je određeni akt bio nezakonit. Ali to ne znači da je lice koje ga je donijelo automatski postupalo sa krivičnom namjerom. Krivično pravo nije instrument za ispravljanje svake pravne greške. Ono je ultima ratio — krajnja mjera državne reakcije.
Kako razlikovati političku, upravljačku i krivičnu odgovornost?
Politička odgovornost odnosi se na rezultat i povjerenje. Upravljačka odgovornost odnosi se na kvalitet odlučivanja i efekte upravljanja. Krivična odgovornost odnosi se na zloupotrebu i to zloupotrebu radi lične koristi, proračunate štete drugome ili pribavljanja protivpravne koristi. Greške u upravljanju državnim organom ili javnom ustanovom mogu i moraju dovesti do preispitivanja i smjene. Ali ako svaka upravljačka greška postane povod za hapšenje, lisice i javnu stigmu, tada se brišu granice između različitih vrsta odgovornosti. A pravo počiva i uliva sigurnost na tim graničnicima.
Da li se u ovom slučaju može govoriti o jasnoj protivpravnosti u krivičnopravnom smislu i uzročno-posljedičnoj vezi između radnje i posljedica?
Protivpravnost u krivičnom pravu nije odstupanje od slova zakona, već podrazumijeva svjesno postupanje suprotno pravnom poretku s namjerom pribavljanja lične koristi, proračunate štete drugom ili protivpravne koristi. Ako je riječ o upravljačkom iliti o reformskom tumačenju zakona koje je naknadno sud drugačije ocijenio, onda su stvari drugačije, jer smo na terenu uzročno-posljedične veze koju pominjete. Krivično pravo zahtjeva jasnu neposrednu uzročno-posljedičnu vezu — radnje i štetne posljedice. Ako je neki akt kasnije poništen ili drugačije protumačen od suda, posljedica u pravnom smislu nastaje tim sudskim tumačenjem i presudom. To ne znači da je sud „uzrokovao“ štetu, već da je pravni sistem funkcionisao kroz mehanizam kontrole zakonitosti. Umišljaj kao subjektivni element bića krivičnog djela mora postojati u momentu donošenja odluke. Ako ga nema, ako je riječ o upravljačkom tumačenju zakona koje je naknadno ocijenjeno kao pogrešno onda nedostaje suštinski elemenat krivičnog djela. Krivično pravo ne sankcioniše reformske i upravljačke pokušaje koji su naknadno ocijenjeni kao pravno sporni, već zloupotrebu ovlašćenja, proračunatu da se sebi ili drugome pribavi korist — nanese šteta. Umišljaj u krivičnom pravu mora egzistirati u trenu odlučivanja ili djela nema. Ne može se izvlačiti naknadno iz sudskih procjena.
Kakve su sistemske posljedice ako se prostor upravljačke, reformske i političke greške u tranzicionim društvima sužava strahom od krivične sankcije?
Budimo sada konkretni, usredsredimo se na konkretan slučaj i reformu koja je trajala nešto više od godinu, i to, u uslovima mučne institucionalne tranzicije i snažnih i konstantnih političkih pritisaka, naboja i tenzija, onda je zaista objektivno pravno neozbiljno i pretpostaviti da su sve sporne odluke bile plod čak kriminalne namjere.
Nezaobilazni pratioci takvih procesa su greške, previdi, propusti i nesmotrenosti i ako tome, zbog toga dodamo realan strah od krivične represije posledice su fatalne.
Tada se u institucijama rađa nešto tiše, ali daleko opasnije od otvorene blokade, rađa se stagnacija. Odlučuje se ne po mjeri javnog interesa, već po mjeri ličnog opstanka.
Upravljanje i reforma se minimalizuje, inicijativa povlači. Strah od krivičnopravne reakcije u sferi u kojoj nije ni smislena lična korist, proračunata šteta drugome ili pribavljanje protivpravne koristi stvara — institucionalnu regresiju. Država ne napreduje kada funkcioneri odlučuju pod prijetnjom, već kada odlučuju pod kontrolom, ali bez straha. Ako svaku grešku tretira kao kriminal, država zatvara prostor za razvoj i zaključava vrata institucionalne odvažnosti, hrabrosti. Ključ ne gubi pojedinac već sistem. Tranzicionim društva moraju dopustiti izvjesnu zonu reformskog rizika, jer svaka tranzicija vuče rizik, a tek naša koja je postala stanje. Trideset godina jednog modela upravljanja ne može se ispraviti za godinu bez otpora, konflikata i pravnih spornosti. Evropska komisija je godinama ukazivala na teške sistemske nedostatke i u upravljanju i u vladavini prava. Reforma obrazovanja nije nastala u vakuumu, već bila pokušaj korekcije nasleđenog. Greške u reformi nisu krivična djela i ako je svaki reformski pokušaj potencijalni krivični predmet, država se vraća u bezbnadežno stanje normativnog vegetiranja, stagnacije blokade gdje je najsigurnije ne raditi ništa.
Dr Vladan S. Bojić: Lex Montenegro – Poreska pravda kao institucionalna nužnost
Gde su u tom kontekstu legalitet, legitimitet i princip proporcionalnosti?
Legalitet je poštovanje: zakona a legitimitet: javnog interesa i demokratske volje. Reforme često nastaju iz legitimne potrebe izmjene nasleđenog sistema. U reformskim procesima te dve sfere nekada ulaze u napet odnos. Reforma često nastaje iz legitimne potrebe da se izmjeni nasleđeno, ali upravo zato što zadire u okoštale strukture, pa izaziva bijes, sporove i različita tumačenja zakona. Ako sud naknadno utvrdi da je neki akt bio nezakonit, ne znači da je reforma bila nelegitimna i postojala protivpravnost u onom krivičnopravnom smislu. Protivpravnost u krivičnom pravu nije isto što i nezakonitost u upravnom ili drugom postupku. Krivično pravo zahtijeva dokaz da je postupanje bilo usmjereno ličnoj koristi, proračunatoj šteti drugom ili pribavljanju protivpravne koristi. Bez tog nema zloupotrebe, tim ni krivičnog djela. Dakle, u svim takvim procesima dolazi do oprečnih stavova i tumačenja zakona. Sud ima pravo da kaže da je neki akt bio nezakonit. Ali krivično pravo zahtijeva mnogo dokaza više. Princip proporcionalnosti nalaže da reakcija države bude realno srazmjerna toj povredi. Ako nema jasnih dokaza — o ličnoj koristi, proračunatoj šteti drugome ili pribavljanju protivpravne koristi, onda najstroža krivičnopravna reakcija gubi onu ustavnu mjeru.
Kako kontekstno vidite institut pomilovanja u Crnoj Gori, da li je bilo ranije negdje slučajeva da ministar daje negativno mišljenje a predsjednik pomilovanje?
Svuda i često. I u Crnoj Gori bili je tih slučajeva, što je prirodno. Ali sada je glasno.
Pomilovanje nije negiranje suda. Ono je ustavni korektiv. U sistemu podjele vlasti Predsjednik nije suprotstavljen sudu, nego je dio ravnoteže. Njegova uloga je da u okviru svojih ustavnih ovlašćenja reaguje onda kada krivičnopravna sankcija pređe iz sfere dokazane zloupotrebe u sferu sporne reformske odluke. Kada nema jasnog dokaza lične koristi, proračunate štete drugome ili pribavljanja protivpravne koristi, a postoji opasnost da se izjednače politička, upravljačka i krivična odgovornost, tad akt pomilovanja može biti izraz institucionalne zrelosti. To nije slabost države. To je njena ravnoteža. Ovo nije pitanje nekih potpisa, ni jedne reforme, već da li će krivično pravo ostati mjera za dokazanu zloupotrebu radi lične koristi, proračunate štete drugome ili pribavljanje protivpravne koristi ili će prerasti u instrument sankcionisanja spornih upravljačkih odluka. Država koja briše tu granicu rizikuje da izgubi institucionalno povjerenje i reformsku hrabrost. A država koja ume da zadrži mjeru pokazuje zrelost. Tu leži smisao ustavnog korektiva i uloge Predsjednika kao organa koji, unutar podjele vlasti, vraća ravnotežu onda kada ona počne da se narušava.
Imate li na kraju potrebu da nešto posebno naglasite?
U ovom slučaju bilo bi dobro da se snizi ton javnog narativa i da se institucije vrate tekstu Ustava i zakona. Predsjednik ima ustavnu prerogativu, ministar ima zakonsku procesnu ulogu, a sud i tužilaštvo vode postupak u skladu sa svojim nadležnostima. Ne vidim opravdan razlog da se od toga pravi institucionalni sukob. Uvijek sam za to da se institucije međusobno uvažavaju i postupaju u okvirima svojih nadležnosti. U tom smislu, vjerujem da će i ova situacija biti razriješena u duhu ustava i zakona, bez dramatizacije, nepotrebnih tenzija, jer će svi shvatiti da smo ipak na istom zadatku.
Vidim i u dobroj vjeri ukazujem da je ovo spor oko toga da li će se dalekosežno važne granice između političke, upravljačke i krivične odgovornosti održati jasnima. Ako te graničnike zamaglimo i relativizujemo, pravo će izgubiti preciznost, upravljanje ostati bez rezultata a politika izgubiti hrabrost. Državi nisu potrebni funkcioneri bezgrešni, jer takvi ne postoje. Potrebni su joj funkcioneri koji djeluju u uvjerenju da smiju da reformišu, odlučuju, glasaju a da se njihova greška neće pretvoriti, izroditi direktno u krivičnu presudu. I upravo taj prostor za vapi mudru—državničku odluku.
