Pišu: Semjuel Čarap/Sergej Radčenko
Prevod za Žunral: M. M. Milojević
Kako izvući prave pouke iz tri godine dugog iscrpljujućeg rata i zanemoćalih pregovaračkih inicijativa?
Prošla su bezmalo tri meseca od kada je američki predsednik Donald Tramp pokrenuo zamašno nastojanje da se okonča rat u Ukrajini. Diplomatska razmena koja je usledila još uvek nije dovela do opipljivijih rezultata. U slučaju ruskog predsednika Vladimira Putina, Tramp se suočava sa veštim, iskusnim protivnikom koji se nada da se okoristi o nestrpljenje američkog predsednika tako što će ovaj prinuditi Ukrajinu da sporazumom odustane od onoga što Rusi nisu uspeli da ostvare na bojnom polju.
Nema razloga da se veruje kako će se Tramp saglasiti sa Putinovim spiskom zahteva. Zapravo, on je više puta izrazio nezadovoljstvo zbog izostanka bilo kakvog napretka u pregovorima i zapretio je da će odustati, dok Rusija nastavlja da se polako, centimetar po centimetar, kreće napred u dugotrajnom ratu iscrpljivanjem čije se ishodište i ne nazire.
Usred svih nedavnih predloga i kontrapredloga, pretnji i kontrapretnji, ponovno preispitivanje poslednjeg pravog pokušaja da se ovaj rat okonča pregovorima može da pomogne da se osvetli i sadašnje diplomatsko nastojanje. Prošle 2024. godine smo u Forin afersu ispitali istorijat razgovora koji su optočeli tokom prvih nedelja rata i koji su, do kraja marta 2022. godine, doveli do takozvanog Istanbulskog kominikea, okvira za mirovno namirenje. Jezgro ove pogodbe koje je u okviru naznačeno podrazumevalo je da Ukrajina prihvati stalnu neutralnost, isključi mogućnost njenog članstva u NATO, a da zauzvrat dobije čelično čvrste bezbednosne garancije. Uključene strane nisu uspele da do kraja dovedu ovaj pregovarački proces, i sada je već rat dobrano zašao u svoju četvrtu godinu.
Pošto su razgovori sada iznova u toku nakon trogodišnjeg prekida, dobro je vreme da se iznova ispitaju lekcije iz Istanbula i da se proceni šta se može naučiti iz tog procesa a što bi bilo relevantno za sadašnje diplomatsko pregnuće. Naravno, mnogo toga se promenilo u međuvremenu, tako da je istanbulski okvir sam po sebi neadekvatna polazna tačka za sadašnje razgovore. Ali ovaj pokušaj nudi šire lekcije koje mogu biti korisne za razumevanje sadašnjih pregovora. Primarni cilj obeju strana u bilo kakvom namirenju biće da osiguraju svoju dugoročnu bezbednost. Sve strane čiji su interesi uključeni moraju dobiti svoje mesto za pregovaračkim stolim; ukoliko nisu prisutne, mogu potkopati postizanje bilo kog sporazuma. Izostanak zapadne spremnosti da obezbedi Ukrajini bezbednosne garancije bio je glavna prepreka postizanju sporazuma; to i dalje ostaje prepreka. Ratni optimizam u vezi sa izgledima neke strane na bojnom polju takođe može da umanji njen interes za postizanje sporazuma.
I na kraju, mehanizmi kojima bi se uspostavilo i održavalo primirje na terenu nisu manje važni od visoke politike usaglašavanja posleratnog poretka. I jedno i drugo mora biti istovremeno ostvarivano ukoliko uključene strane očekuju da okončaju ovaj krvavi, iscrpljujući rat.
Pogled u daljinu
Trajan mir neće biti moguć ukoliko se ne pozabavi dugoročnim ukrajinskim i ruskim strahovanjima jednih od drugih. Kao što su to činile u Istanbulu 2022. godine, obe strane i dalje u prvi plan ističu svoje nacionalno bezbednosne more. Druga pitanja – kao što je status osporavanih teritorije, sankciona olakšanja za Rusiju i finansiranje poratne ekonomske obnove Ukrajine – su važna ali suštinski su u drugom planu. U Istanbulu, obe države prioritet su dale pitanju poratne sigurnosti u odnosu na bilo šta drugo. Kremlj je insistirao da se Ukrajina odrekne članstva u NATO, da nikada na svojoj teritoriji ne prihvati strane snage ili vojne vežbe koje bi podrazumevale prisustvo stranih trupa na njenoj teritoriji, i da prihvati neka ograničenja u vezi sa veličinom i strukturom svojih oružanih snaga. Kijev, sa svoje strane, nije želeo restriktivno ograničenje svojih snaga i bio je usredsređen na pribavljanje bezbednosnih garantija od zapadnih partnera – i implicitno prihvatanje Kremlja da ove sile mogu da priteknu u ukrajinsku odbranu ukoliko Moskva iznova pokrene napad.
Zabrinutost za buduću bezbednost i danas predstavlja središnje pitanje. Ukrajinci strahuju da sve dok nemaju sposobnost da se odbrane i garantije zapadnih sila, bilo kakav postignuti mirovni sporazum će predstavljati tek put za buduću rusku invaziju. Rusi strahuju da bi dobro naoružana Ukrajina mogla da pokuša da zaposedne bilo koju ukrajinsku teritoriju koju Moskva i dalje bude okupirala. I Kremlj strahuje o izgledima – koliko god oni sada delovali malim – ukrajinskog članstva u NATO, i dugoročnih bezbednosnih posledica takvog razvoja. Iako Trampova administracija isključuje mogućnost članstva, to za Moskvu nije naročito velika pogodnost – buduća administracija mogla bi da izmeni sadašnju politiku.
Ova usredsređenost na osiguranje bezbednosti nakon okončanja rata oblikuje vojničko ponašanje i pregovaračke pozicije. Sadašnji razgovori moraju da se pozabave ovakvim sagledavanjem pretnji kako bi imali bilo kakve šanse na uspeh. U ovom trenutku, druga pitanja, posebno pitanje teritorijalne kontrole i priznanje ruskih ilegalnih anektiranja, izgleda da su stavljena u prvi plan. Verzija američkog mirovnog predloga koja je procurela u javnost, na primer, upućuje da bi Vašington mogao da pruži „de jure priznanje“ Krima kao dela Rusije i „de fakto priznanje“ drugih teritorija koje je Rusija okupirala. Ali usredsređenje na teritoriju odvlači pažnju sa primarnih bezbednosnih pitanja. Rusija je mogla bez poteškoća da se nosi sa izostankom bilo čijeg formalnog priznanja njene okupacije Krima još od aneksije te teritorije marta 2014 godine, i može da sasvim dobro da preživi bez takvog priznanja i ubuduće. I nije nužno da se obznani „de fakto priznanje“ drugih područja zbog toga što je priznanje pravni čin; ili je de jure ili uopšte nije priznanje. Zapravo, bez obzira kako spoljašnji činioci budu sagledavali ova teritorijalna potraživanja ni Ukrajina ni Rusija po svoj prilici neće predati teritoriju koju kontrolišu drugoj strani. Realnost rata, ne ona koja se bude utvrđivala za pregovaračkih stolom, odrediće kontrolu teritorija.
Iako Kremlj ne bi imao ništa protiv da legalizuje svoja osvajanja, i pošto bi Ukrajinci svakako bili zadovoljni da povrate teirtorije koje su izgubili ruskim pohodom, Istanbul je pokazao da status teritorije koju je u Ukrajini okupirala Rusija neće biti važan elemenat u pregovorima kako se ponekad ističe da bi to moglo biti. Zapravo, u Istanbulu razgovori su namerno zaibilazili pitanja granica i teritorije. Iako važna, pitanja su kako ranije tako i sada ostajala sekundarna u odnosu na središnje bezbednosne brige.
Svi moraju sesti za sto
Uspešni pregovori moraju da uključe sve zainteresovane relevantne strane. Ukoliko se interesi neke države pretresaju za pregovaračkim stolom, ta država mora biti uključena od samog početka pregovaračkog procesa. Podržavaoci Kijeva često insistiraju da Ukrajina ne može biti skrajnuta prilikom bilo kakvog diplomatskog razrešenja sukoba. Oni ponavljaju parolu ‚Ništa o Ukrajini bez Ukrajine‘. Ali Istanbul je pokazao da se ovaj slogan ne odnosi isključivo na Ukrajinu. Zapravo, razgovori u Istanbulu isključili su glavne zapadne sile – Sjedinjene Američke Države, Veliku Britaniju, Nemačku i druge – čak i kada su Rusija i Ukrajina pregovarale o pitanjima koja se odnose na ove države i njihove obaveze.
Zapadni zvaničnici rekli su nam da Ukrajina nije konsultovala SAD niti druge zapadne države sve dok nije objavljen sadržaj Istanbulskog kominikea. To isključenje bilo je uglavnom psoledica užurbanosti: ruske snage bile su na obodima Kijeva, tako da pregovarači nisu imali vremena da se bave multilateralnom diplomatijom. Ali izostanak zapadnog učešća u pregovorima doveo je do toga da zapadni zvaničnici izbegavaju prihvatanje kominikea, bez obzira na njegove izglede. Oni su mogli reći, ‚Ništa o Zapadu bez Zapada‘.
Ukratko, sporazumi napisani bez onih na koje utiču predstavljaju nešto što po svoj prilici neće uspeti. Posrednici će se danas okrenuti od rata ka pregovorima ukoliko sve strane – uključujući Ukrajince i Evropljane – budu zastupljene od prvog dana.
Postoje praktični razlozi da se prihvati inkluzivan pristup. Ukoliko SAD i Evropa rade zajedno, umesto da se njihove putanje i pristupi ukrštaju kao što to deluje danas, prema postizanju održivog mira, Putin bi imao manje prostora za ono što je Tramp opisao kao „namamljivanje“, odnosno ne bi mogao da ga naokolo zamara produžujući razgovore. Evropljani bi takođe bili manje skloni da guraju klip u točkove mirovnog procesa, kao što su to već činili odbijajući da razgovaraju o ukidanju sankcija ili razmatrajući sopstvene planove o slanju kopnenih snaga u Ukrajinu.
Semjuel Čerap/Sergej Radčenko: Razgovori koji su mogli da okončaju rat u Ukrajini (Treći dio)
Obaveze, bez teatralnosti
Istanbul je pokazao da kada dođe do rasprave o konkretnim temama, zapadni podržavaoci Ukrajine nisu voljni da pruže bezbednosne garancije Kijevu za koje kijevske vlasti veruju da su nužne za ukrajinsku sigurnost. Naprotiv, zapadne vlade su se distancirale od Istanbulskog kominikea ne samo zato što nisu bile uključene u pregovore koji su prethodili formulisanju ovog dokumenta već i zbog toga što su bezbednosne garancije opisane u dokumentu daleko prevazilazile ono što su Vašington i druge zapadne prestonice bile spremne da pruže. Istanbulski okvir obavezao bi SAD i saveznike da brane Ukrajinu ukoliko bude iznova napadnuta – i ta obaveza je formulisana mnogo konrketnije (uključujući, na primer, navođenje odredbe da se uspostavi zona zabrane letenja) nego što su formulisane bezbednosne garancije u Petom članu Severnoatlantskog pakta, klauzuli kojom se određuje kolektivna odbrana u Povelji o NATO.
Tri godine kasnije, odbojnost prema neposrednoj vojnoj uključenosti i dalje baca senku nad zapadni pristup Ukrajini. Postalo je, na primer, sasvim jasno da je Trampova administracija nevoljna da ponudi bezbednosne garancije. Ali Tramp samo nastavlja da vodi politiku koju je nasledio od svog prethodnika – bez obzira na sve, ni Bajdenova administracija nije uputila takvu ponudu. Čak ni Evropljani nisu bili voljni da ponude eksplicitne bezbednosne garancije. Zapadne sile su očigledno nespremne da sada intervenišu i ostaje nejasno da li bi bile spremne da to učine ukoliko bi Rusija iznova pokrenula napad nakon nekog budućeg primirja.
Rasprave o izgledima za raspoređivanje evropskih oružanih snaga na ukrajinskom tlu prelaze olako suštinsko pitanje na koje se nije odgovorilo još od pregovora u Istanbulu. Zapravo, bezbednosne garantije ne zahtevaju nužno prisustvo zapadnih snaga u Ukrajini (a Rusi se po svoj prilici ni u kom slučaju ne bi ni složili sa ovakvom zamisli). Umesto da se raspravlja o mogućnosti raspoređivanja snaga u Ukrajini nakon nekog hipotetičkog budućeg primirja, evropske vlade bi trebalo da odgovore na prevashodnije pitanje o sopstvenoj voljnosti da ponude stvarne bezbednosne garancije Kijevu. Raspoređivanje oružanih snaga u Ukrajini bez garancija bio bi politički igrokaz, ne istinsko preuzimanje obaveze.
Semjuel Čerap/Sergej Radčenko: Razgovori koji su mogli da okončaju rat u Ukrajini (Četvrti dio)
Računica na bojnom polju
Kao što je to bilo i 2022. godine, odnos na bojnom polju nadvija svoju dugu senku nad pregovarački sto. Koje ustupke su i jedna i druga strana voljne da učine, zavisi od njihovog sagledavanja koliko je skup produžetak vođenja rata. Ukoliko Rusi veruju da rat teče dobro po njih i da će Tramp na kraju jednostavno ostaviti Ukrajinu i Evropljane da se staraju sami o sebi, onda će veći naglasak biti stavljen na vojno delovanje. Ukoliko Kremlj zaključi da neuspeh mirovnih razgovora verovatno vodi slabim dugoročnim ratnim izzledima, onda će Moskva pokazati veću spremnost da pregovara.
Suočeni u ovom trenutku sa slabijim izgledima na bojnom polju, Ukrajinci su spremni da pregovaraju. Ukoliko se, međutim, njihova situacija poboljša, oni takođe mogu zaključiti da vojno delovanje može da im više koristi od razgovora sa Rusima. Ovo, u stvari, se zapravo i desilo nakon Istanbula 2022. godine. Razgovori su pretrpeli potpuni neuspeh delimično tek nakon što su Rusi potučeni nedaleko od Kijeva, te je ukrajinski predsednik Volodimir Zelenski odlučio da može da izbegne bolne ustupke i nastavi delovanje na bojnom polju.
Sjedinjene Američke Države raspolažu mnogobrojnim polugama uticaja da oblikuju percepciju obeju strana o prednostima i neugodnostima koje nose pregovori. Vašington bi te poluge uticaja trebalo pažljivo da iskoristi kako bi pregovorima postignuto namirenje učinio privlačnijom opcijom nego što je produženje vođenja rata. Ovo zahteva pažljivo odmeravanje američke vojne pomoći kako bi se dalo do znanja i Moskvi i Kijevu da su SAD posvećene očuvanju ukrajinskog suvereniteta i onemogućavanju ruske vojne pomoći ali da neće pomagati Ukrajini da povrati teritoriju unutar međunarodno priznatih granica. SAD bi takođe trebalo da rade zajedno sa svojim evropskim saveznicima kako bi se okupili oko istih ciljeva. Dovođenjem ratne situacije u pat poziciju, takva politika bi učinila razgovore privlačnijom mogućnošću nego što bi to za obe strane bio nastavak vođenja rata. Upravo se to i desilo nakon pregovora u Istanbulu 2022. godine. Razgovori su pretrpeli potpuni neuspeh delimično i zato što je nakon ruskog poraza nedaleko od Kijeva, ukrajinski predsednik Volodimir Zelenski odlučio da bi mogao da izbegne bolne ustupke i nastavi vođenje rata.
Dva fronta
Da bi uspeli, pregovori moraju da se pozabave uspostavljenjem procesa kroz koji bi se borbe privele kraju, kao i obrisima koji bi naznačili posleratni bezbednosni poredak. U Istanbulu 2022, ukrajinski i ruski pregovarači usredsredili su se skoro isključivo na potonji skup pitanja. Uz hvale vrednu ambiciju, strane su nastojale da prevaziđu glavne geopolitičke sporove – pitanje uvećanja NATO, ukrajinsku ulogu u evropskoj bezbednosti, američke bezbednosne obaveze na postsovjetskom prostoru, i tako dalje – nešto što je decenijama izmicalo diplomatskom kompromisu. Kominike je potpuno prećutao prizemnija pitanja kako uspostaviti primirje. Ali bez dogovorene putanje kojom bi se okončale borbe, razgovori o namirenju bili su sve odvojeniji od vojnih realnosti razbuktanog rata. Na kraju, ovo odvajanje učinilo je pregovore politički neodrživim.
Na početku svoje inicijative da okonča rat ove godine, Tramp je izgleda isključivi naglasak stavio na uspostavljanje primirja. Kao što je rekao nakon fijaska sa Zelenskim u Ovalnoj kancelariji Bele kuće 28. februara, „Želim (da se rat) okonča smesta… Želim odmah primirje“.
Zastoj na frontu učinio bi razgovore privlačnijim obema stranama
Njegova vlada potom je pozvala na bezuslovnu tridesetodnevnu obustavu vatre, predlog koji je Zelenski prihvatio a Vladimir Putin odbacio. Onda, tokom sastanka dve strane u Rijadu u martu Vašington je predložio postepeni pristup, nameravajući da se prema odredbama jednog od dogovora obustave napadi na energetsku infrastrukturu dok bi se po drugom dogovoru prestalo sa napadima na civilni pomorski saobraćaj na Crnom moru.
Ovi razgovori nikada nisu završeni sporazumevanjem. Zapravo, poslednjih nedelja, Trampova administracija je izgleda odustala od nastojanja da isposluje prekid neprijateljstava i umesto toga prenela je težište na raspravljanje uslova konačnog namirenja. Tokom aprilskih sastanaka u Parizu i Londonu sa ukrajinskim i evropskim predstavnicima, američki tim je predstavio mirovni plan u više tačaka koji pokriva većinu najviše osporavanih pitanja, počev od isključenja kijevskog članstva u NATO pa do ponude američkog priznanja ruske aneksije Krima. Ni ovaj pokušaj velike pogodbe po svoj prilici nije ostvario znatan uspeh. U međuvremenu, rat se nastavlja.
Istanbulski razgovori, kao i Trampove sadašnje pregovaračke more, sugerišu da će biti potrebni paralelni razgovori i o mehanici uspostavljanja primirja i o elementima posleratnog namirenja kako bi se bilo šta od toga dogovorilo. Kako bi se ostvario napredak duž jednog od ova dva koloseka, Ukrajina i Rusija će morati da napreduju duž oba pravca u isto vreme.
Otopljenje je moguće
Pregovori koji su vođeni 2022. trebalo bi da posluže kao podsetnik da su Putin i Zelenski sposobni da razmatraju različite značajne ustupke. Obojica su tokom poslednje tri godine stekli reputaciju maksimalista. Ali Istanbul je pokazao da mogu biti otvoreni za različite politički riskantne kompromise nužne za postizanje mira.
Godine 2022. Putin je bio voljan da se uključi u diplomatski proces o statusu Krima, i da barem razmatra mogućnost da bi SAD mogle intervenisati u Ukrajini ukoliko Rusija iznova napadne. Značajno je takođe da se saglasio sa ukrajinskom ambicijom da zatraži članstvo u Evropskoj uniji. Zelenski, sa svoje strane, bio je voljan da odustane od članstva u NATO, prihvati stalnu neutralnost i da čak otvoreno pozove na neposredne razgvorore Putina kako bi se zaokružio dogovor.
Stoga nije mudro uzeti njihove sadašnje javno izrečene pozicije kao nepomične. Tako saopštena gledišta često su samo početne ponude. Svaka strana je prirodno zainteresovana da ostavi utisak da se o njenim pozicijama nema šta pregovarati.
Pogađanje sledi u pregovaračkom procesu. Može se pokazati da je postizanje mirovnog sporazuma izuzetno teško – možda i nemoguće. Ali kao što su razgovori 2022. godine pokazali, neuspešni pregovori mogu da vode ka još mnogim ratnim godinama.
Semjuel Čarap je istaknuti šef odseka za rusku i evroazijsku politiku i viši politički istraživač u Rend korporaciji
Sergej Radčenko je počasni profesor na katedri Vilson I. Šmit na Školi za napredna evropska istraživanja na Univerzitetu Džon Hopkins
Izvor: Foreign Affairs
