Piše: David Rnković
Ustavno pravo ne poznaje „pravno slobodne zone“ u kojima bi važili akti izuzeti od ustavne provere, pa je ustavnosudska kontrola međunarodnih ugovora ne samo dozvoljena, već u ustavnoj državi uslov vladavine prava.Pravni poredak u kojem međunarodni ugovori izmiču ustavnosudskoj kontroli nije ustavna država, već normotvorni prostor bez vrhovne norme i bez stvarne vladavine prava.
(Ratifikacija zakonom znači unošenje (inkorporaciju) međunarodnog sporazuma u unutrašnji pravni poredak, ali ne i njegovo „imunizovanje“ od ustavnosudske kontrole)
Ratifikacija međunarodnog ugovora zakonom znači da je međunarodni sporazum ušao kao unutrašnji pravni izvor, da je integrisan i obavezujući u pravn poredak Crne Gore, da ima primat a primjunu kao deo unutrašnjeg prava, u skladu sa Ustavom. Ratifikacija nije samo formalno odobrenje, već normativni akt: zakon koji „pušta“ ugovor u domaći pravni sistem. Ali ratifikacija nije ustavnost, ni zakonitost u materijalnom smislu. Prema Ustavu: međunarodni ugovori moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, Ustavni sud je nadležan da ocenjuje ustavnost zakona, a zakon o ratifikaciji je zakon — u formalnom i materijalnom smislu. Predmet kontrole nije „strani investitor“ ili „sporazum kao politički akt“, već zakon o ratifikaciji kao unutrašnji pravni akt. Da li Ustavni sud „sudi“ međunarodnom ugovoru? Formalno — ne sudi ugovoru kao međunarodnom aktu, ali materijalno da, u onoj mjeri u kojoj je ugovor postao unutrašnje pravo. To je klasičan model incidentne kontrole međunarodnih ugovora: Ustavni sud ne ocenjuje volju strane države,već ustavnost domaće norme kojom je ta volja prihvaćena. Drugim rečima: ako je sadržina ugovora protivustavna, onda je i zakon kojim je ratifikovan protivustavan. Iz onog javno poznatog, sporni su ustavni limiti: suverenitet nad zemljištem i javnim dobrima, jednakost pravnih subjekata na tržištu, zabrana povlašćivanja pojedinačnog investitora, zaobilaženje zakona (lex specialis ad personam), prenos javnih ovlašćenja bez ustavnog osnova, isklюčenje sudske zaštite ili derogacija domaćeg prava. Sve to su klasični ustavnosudski parametri a ne pitanja političke celishodnosti. Ratifikacija znači da sporazum postaje zakonski obavezujući, ali ne i da postaje ustavno dozvoljen ako je u suprotnosti sa Ustavom. Upravo zato: Ustavni sud ima ne samo nadležnost, već i dužnost da takav zakon preispita. Pravilo: Lex ratificationis non sanare potest defectum constitutionis. (Zakon o ratifikaciji ne može izlečiti protivustavnost.) Ustavni sud ne kontroliše ugovore kao autonomne norme (normae autonomae), jer ugovor nije opšti pravni akt, niti heteronomna pravna norma (norma heteronoma), već izraz disponentne volje strana. Otuda: međunarodni ugovor per se nije predmet ustavnosudske kontrole što je u potpunosti u skladu sa ustavnom dogmatikom i teorijom izvora prava. „Ulazna kapija“ za međunarodni ugovor je zakon o potvrđivanju, (conditio sine qua non) bez zakona o potvrđivanju nema ulaska u unutrašnji pravni poredak Crne Gore. Član 9 Ustava: međunarodni ugovori postaju deo unutrašnjeg pravnog poretka tek nakon potvrđivanja, i tek tada mogu imati primat nad domaćim zakonodavstvom. Dakle: normativni „nosač“ u unutrašnjem pravu nije ugovor, već zakon o potvrđivanju kao opšti akt, heteronomna norma, akt državne vlasti i ipso iure predmet ustavnosudske kontrole. Tu se nadležnost Ustavnog suda „pali“. jer je ugovor postoo materijalni sadržaj zakona. Iako Ustavni sud formalno ispituje zakon, on neminovno: ulazi u sadržaj ugovora, jer je taj sadržaj inkorporisan u zakon i čini njegov materijalni normativni korpus. To je klasičan model: indirecta/reflexna kontrola međunarodnih ugovora. Sud, dakle, ne „sudi ugovoru“ već ustavnosti državne (skupštinske) odluke da takav ugovor učini delom unutrašnjeg prava. A član 61 Ustava da stranci mogu sticati imovinu: „u skladu sa zakonom“ znači: isključivo na osnovu opšteg zakona, pod jednakim uslovima, bez individualizovanog režima ad personam. Prema tome zakon o potvrđivanju nije „zakon“ u smislu člana 61 Ustava, nije opšta norma o režimu svojine stranaca, već jednokratni normativni kanal za konkretan subjekt. To je prikriveni lex specialis ad personam, što je ustavnopravno problematično. Ustavna greška je kvalifikovana većina je i jezgro protivustavnosti. Pošto ugovor (a kroz zakon o potvrđivanju): uređuje sticanje imovine stranaca, utiče na teritorijalne i imovinske resurse, derogira opšti režim, onda se aktivira: član 91 st. 3 i 5 Ustava (pitanja koja zahtijevaju dvotrećinsku većinu).Usvajanje takvog zakona prostom većino :nije proceduralni propust, već supstancijalna ustavna povreda. Lex ratificationis non sanare potest defectum constitutionis. Zakon o potvrđivanju nije izvor ustavne legitimacije, već ustavni procesni mehanizam unošenja međunarodnog ugovora u unutrašnji pravni poredak. Ako je sadržina ugovora protivustavna, protivustavnost se ne „leči“ njegovim prethodnim uzdizanjem na zakonski nivo. Naprotiv, ratifikacija postaje samostalan predmet ustavnosudske kontrole, jer država ne može putem zakona dati ustavnu snagu onom što je Ustavom zabranjeno. Ratifikasija ne konvalidira neustavnost, ona je samo njen normativni prenos. Posredi je čista — ustavna tehnika.
O ulaznoj kapiji ustavnosudske nadležnosti
Ustavni sud nije nadležan da ocenjuje međunarodni ugovor kao autonomni pravni akt, ali jeste nadležan da ocenjuje zakon o njegovom potvrđivanju, jer tek taj zakon jeste opšti, heteronomni akt kojim se ugovor inkorporiše u unutrašnji pravni poredak. Bez zakona o potvrđivanju, ugovor nema unutrašnje pravno dejstvo ni primat nad domaćom legislativom. Zato je zakon o potvrđivanju conditio sine qua non ustavnosudske kontrole.
O nemogućnosti „lečenja“ protivustavnosti ratifikacijom
Ratifikacija međunarodnog ugovora zakonom ne konvalidira njegovu protivustavnu sadržinu. Zakon o potvrđivanju nije izvor ustavnosti, već instrument normativnog prenosa. Država ne može putem zakona proizvesti ustavnu dopuštenost onoga što je Ustavom zabranjeno. Zato se svaka materijalna protivustavnost ugovora neminovno „preliva“ na zakon kojim je potvrđen, čineći ga samostalnim predmetom ustavnosudske ocene. Lex ratificationis non sanare potest defectum constitutionis.
O povredi člana 61 Ustava – imovina stranaca
Član 61 Ustava dozvoljava sticanje imovine stranaca isključivo „u skladu sa zakonom“, što podrazumeva opšti i apstraktni normativni režim, a ne individualizovano uređenje ad personam. Zakon o potvrđivanju međunarodnog ugovora koji jednom subjektu obezbeđuje povlašćeni režim ulaganja u razvoj nekretnina, ne može se smatrati „zakonom“ u ustavnom smislu te odredbe. Takav akt predstavlja prikriveni lex specialis ad personam i kao takav narušava ustavni princip jednakosti i pravne sigurnosti.
O kvalifikovanoj većini i povredi člana 91 Ustava
Kada međunarodni ugovor, posredstvom zakona o potvrđivanju, uređuje pitanja sticanja imovine stranaca i raspolaganja strateškim resursima, reč je o materiji koja po Ustavu zahteva kvalifikovanu, dvotrećinsku većinu (čl. 91 st. 3 i 5). Usvajanje zakona prostom većinom ne predstavlja proceduralnu nepravilnost, već suštinsku ustavnu povredu, jer se zaobilazi ustavom propisan stepen demokratske i institucionalne legitimacije.
Normativni suverenitet i granice inkorporacije – čl. 1, 2 i 9 Ustava
Suverenost Crne Gore (čl. 1) i činjenica da je njen titular građanin (čl. 2) isključuju mogućnost da se obim i sadržina državne vlasti oblikuju autonomnim pravnim aktom koji ne prolazi kroz ustavom propisanu proceduru. Međunarodni ugovor ne postaje deo unutrašnjeg pravnog poretka po sili svoje međunarodne prirode, već isključivo putem zakona o potvrđivanju. Taj zakon čini jedinu ustavno dozvoljenu „ulaznu kapiju“ prodora ugovornih normi u domaći pravni sistem, pa samim tim i ustavnosudske odgovornosti.
O primatu člana 9 Ustava nad samom ratifikacijom
Primat međunarodnih ugovora nad domaćim zakonodavstvom, utvrđen članom 9 Ustava, nije apsolutan niti samodovoljan, već je uslovljen prethodnom ustavnošću zakona o njihovom potvrđivanju. Primat se odnosi na korelat ugovora i zakona, ali ne i korelat ugovora i Ustava. Ako je sadržina ugovora protivustavna, zakon o njegovoj ratifikaciji ne može mu obezbijediti ustavni legitimitet, jer bi to značilo da se putem zakona derogira Ustav, što je ustavnopravno nemoguće.
Zakon o potvrđivanju kao „ulazna kapija“u unutrašnji pravni poredak Crne Gore
Lažna je dilema o predmetu ustavnosudske kontrole. U ustavnopravnoj teoriji često se polazi od formalno tačne, ali metodološki nepotpune tvrdnje da međunarodni ugovori, kao autonomni pravni akti (normae autonomae), ne mogu biti predmet kontrole ustavnosti, jer ustavni sudovi po pravilu ocenjuju samo opšte, heteronomne pravne norme. Međutim, ova tvrdnja postaje problematična u trenutku kada se zanemari ključna činjenica: međunarodni ugovor ne proizvodi unutrašnjepravno dejstvo sam od sebe, per se, već isključivo posredstvom ustavom propisanog mehanizma inkorporacije.U pravu Crne Gore taj mehanizam je izričito uređen čl. 9 Ustava kao normativna tačka preloma Prema njemu potvrđen i objavljen međunarodni ugovor čini sastavni deo unutrašnjeg pravnog poretka i ima primat nad domaćim zakonodavstvom. Međutim, ova ustavna norma ne uvodi automatizam, već postavlja dvostruki uslov: postojanje zakona o potvrđivanju,i njegovu ustavnu valjanost. Egzaktno, član 9 nije izvor apsolutnog primata međunarodnog prava, već ustavno definisanu tehniku normativne transmisije. Međunarodni ugovor ne „ulazi“ u unutrašnji pravni poredak samostalno, već putem zakona o potvrđivanju kao opšteg, heteronomnog pravnog akta državne zakopnodavane vlasti. Upravo taj zakon predstavlja je osnov ustavnosudske nadležnosti. Zakon o potvrđivanju međunarodnog ugovora ima dvostruku pravnu prirodu: formalno, on je zakon u punom ustavnom smislu, materijalno, on inkorporiše konkretan ugovor u unutrašnji pravni poredak. Iako Ustavni sud formalno ocenjuje ustavnost zakona, a ne ugovora, on neizbežno ulazi u materijalnu analizu sadržine ugovora, jer ta sadržina čini normativnu suštinu zakona o potvrđivanju. Ovde je reč o klasičnoj incidentnoj (refleksnoj) kontroli međunarodnih ugovora, koja ne dovodi u pitanje međunarodnopravnu validnost ugovora, već ustavnost državne odluke da takav ugovor postane deo unutrašnjeg prava. Postoje granice primata međunarodnih ugovora. Njihov primat nad domaćim zakonodavstvom, utvrđen članom 9 Ustava, odnosi se isključivo na hijerarhijski odnos ugovor – zakon, ali ne i na odnos ugovor – Ustav. Ustav ostaje vrhovna norma pravnog poretka, a svaki pokušaj da se protivustavna sadržina „uzakoni“ putem ratifikacije je prikrivena derogacija ustavnog načela suprematije Ustava. Otud je osnovna maksima ustavnog prava ratifikacije: Lex ratificationis non sanare potest defectum constitutionis. Zaključujemo da ratifikacija ne leči protivustavnost; ona je samo normativni kanal njenog prenosa u unutrašnji pravni poredak. Dakle, imovinska prava stranaca ustavno determoinisana članom 61 dopušta da strano lice bude subjekt prava svojine „u skladu sa zakonom“. Formulacija je ustavnopravnog značenja: režim imovinskih prava stranaca mora biti uređen opštim i apstraktnim zakonom, pod jednakim uslovima za sve. Zakon o potvrđivanju konkretnog međunarodnog ugovora koji jednom investitoru obezbeđuje povlašćen režim ulaganja u razvoj nekretnina ne može se podvesti pod pojam „zakona“ u smislu člana 61. jer ne uređuje opšti režim, već stvara normativnu privilegiju ad personam i narušava ustavni princip jednakosti i pravne sigurnosti. Kvalifikovana većina kao materijalni ustavni uslov je neizbežna shdono čl. 91 st. 3 Ustava da se zakoni kojima se uređuju imovinska prava stranaca donose dvotrećinskom većinom svih poslanika. Taj zahtjev predstavlja izraz pojačane demokratske legitimacije u pitanjima koja zadiru u suverenitet i raspodelu ključnih resursa. Pošto je očevidno zakon o potvrđivanju međunarodnog ugovora po materijalnom sadržaju, zakon o imovinskim pravima stranaca, njegovo usvajanje prostom većinom je direktna povredu Ustava, nezavisno od toga što je formalno nazvan „zakonom o potvrđivanju“. Iz izloženog proizlazi da međunarodni ugovor nije neposredni predmet ustavnosudske kontrole; da zakon o njegovom potvrđivanju jeste; da se materijalna protivustavnost ugovora preliva na zakon o potvrđivanju; da primat iz čl. 9 Ustava ne derogira suprematiju Ustava; da ratifikacija ne konvalidira što je ustavno nedopušteno. To jeste nužan mehanizam za očuvanja ustavnog suvereniteta u uslovima intenzivne internacionalizacije prava.
Gde se nalazi greška predlagača zakona: U tvrdnji da Ustavni sud nije ovlašćen da ceni ustavnost međunarodnog ugovora jer to „nije izričito propisano“ — klasična logička i pravna greška: argumentum ex silentio. Ustav ne mora taksativno nabrajati svaki pojedinačni predmet kontrole ako je: definisao hijerarhiju pravnih normi, idao sudu ovlašćenje da štiti ustavnost kao celinu. Ključna norma koju je „promašio“ je u članu 9 Ustava: međunarodni ugovor integrisan u unutrašnji pravni poredak je postavljen ispod Ustava, a iznad zakona. Sve što je deo unutrašnjeg pravnog poretka podložno je ustavnosudskoj kontroli, jer imali bismo normativni blind spot u vrhu pravnog sistema. Kada član 149 Ustava kaže da Ustavni sud odlučuje o: „saglasnosti zakona sa Ustavom“ to ne znači: da je njegova nadležnost iscrpljena samo formalnim nazivom akta, već: da kontroliše sve opšte pravne akte koji imaju pravno dejstvo u unutrašnjem poretku. Zakon o potvrđivanju je procedural vehicle; normativna sadržina je u samom ugovoru. Kontrolisati zakon a ne ugovor bilo bi inspectio corporis sine anima. Apsurd. Ako bismo prihvatili tu logiku Skupština bi ratifikovati ugovor koji derogira ustavna prava, prenosi suverenitet contra constitutionem, i uvodi diskriminaciju, a Ustavni sud bi morao da ćuti, što bi značilo da je međunarodni ugovor iznad Ustava, per se neustavno.
Evropski standard kaže da svi priznaju ustavnosudsku kontrolu međunarodnih ugovora, upravo da bi se očuvala suprematia constitutionis. To nije pitanje „širenja nadležnosti“ Ustavnog suda, već osnovnog ustavnog čitanja. Ne sme se mešati politički argument s pravnim, ni žrtvovati ustavnu logiku radi dnevne potrebe vlasti. U oba slučaja — to nije samo promašena ulica, ne za jedan broj, nego za ceo kvart — objektivno kontinent.
Zaključak
Ustavnost međunarodnih ugovora nije političko, već temeljno ustavnopravno pitanje. Ustav, kao najviši pravni akt, ne štiti se sam od sebe, već kroz institucionalizovani mehanizam ustavnosudske kontrole. Svaki pravni akt koji ima dejstvo u unutrašnjem pravnom poretku, bez obzira na svoju formalnu nominaciju, mora biti podložan oceni ustavnosti. Potvrđeni i objavljeni međunarodni ugovori uživaju primat nad zakonom, ali ne nad Ustavom. Ta pozicija u hijerarhiji pravnih normi nužno povlači njihovu podložnost ustavnosudskoj kontroli. Suprotno bi značilo stvaranje normativne zone imuniteta u vrhu pravnog sistema što je nespojivo s načelom suprematije Ustava. Ustavno pravo ne poznaje „pravno slobodne zone“ u kojima bi važili akti izuzeti od ustavne provere, pa je ustavnosudska kontrola međunarodnih ugovora ne samo dozvoljena, već u ustavnoj državi uslov vladavine prava. Pravni poredak u kojem međunarodni ugovori izmiču ustavnosudskoj kontroli nije ustavna država, već normotvorni prostor bez vrhovne norme i bez stvarne vladavine prava.
