Пише: Давид Рнковић
Уставно право не познаје „правно слободне зоне“ у којима би важили акти изузети од уставне провере, па је уставносудска контрола међународних уговора не само дозвољена, већ у уставној држави услов владавине права.Правни поредак у којем међународни уговори измичу уставносудској контроли није уставна држава, већ нормотворни простор без врховне норме и без стварне владавине права.
(Ратификација законом значи уношење (инкорпорацију) међународног споразума у унутрашњи правни поредак, али не и његово „имунизoвање“ од уставносудске контроле)
Ратификација међународног уговора законом значи да је међународни споразум ушао као унутрашњи правни извор, да је интегрисан и обавезујући у правн поредак Црне Горе, да има примат а примјуну као део унутрашњег права, у складу са Уставом. Ратификација није само формално одобрење, већ нормативни акт: закон који „пушта“ уговор у домаћи правни систем. Али ратификација није уставност, ни законитост у материјалном смислу. Према Уставу: међународни уговори морају бити у сагласности са Уставом, Уставни суд је надлежан да оцењује уставност закона, а закон о ратификацији је закон — у формалном и материјалном смислу. Предмет контроле није „страни инвеститор“ или „споразум као политички акт“, већ закон о ратификацији као унутрашњи правни акт. Да ли Уставни суд „суди“ међународном уговору? Формално — не суди уговору као међународном акту, али материјално да, у оној мјери у којој је уговор постао унутрашње право. То је класичан модел инцидентне контроле међународних уговора: Уставни суд не оцењује вољу стране државе,већ уставност домаће норме којом је та воља прихваћена. Другим речима: ако је садржина уговора противуставна, онда је и закон којим је ратификован противуставан. Из оног јавно познатог, спорни су уставни лимити: суверенитет над земљиштем и јавним добрима, једнакост правних субјеката на тржишту, забрана повлашћивања појединачног инвеститора, заобилажење закона (lex specialis ad personam), пренос јавних овлашћења без уставног основа, исключење судске заштите или дерогација домаћег права. Све то су класични уставносудски параметри а не питања политичке целисходности. Ратификација значи да споразум постаје законски обавезујући, али не и да постаје уставно дозвољен ако је у супротности са Уставом. Управо зато: Уставни суд има не само надлежност, већ и дужност да такав закон преиспита. Правило: Lex ratificationis non sanare potest defectum constitutionis. (Закон о ратификацији не може излечити противуставност.) Уставни суд не контролише уговоре као аутономне норме (normae autonomae), јер уговор није општи правни акт, нити хетерономна правна норма (norma heteronoma), већ израз диспонентне воље страна. Отуда: међународни уговор per se није предмет уставносудске контроле што је у потпуности у складу са уставном догматиком и теоријом извора права. „Улазна капија“ за међународни уговор је закон о потврђивању, (conditio sine qua non) без закона о потврђивању нема уласка у унутрашњи правни поредак Црне Горе. Члан 9 Устава: међународни уговори постају део унутрашњег правног поретка тек након потврђивања, и тек тада могу имати примат над домаћим законодавством. Дакле: нормативни „носач“ у унутрашњем праву није уговор, већ закон о потврђивању као општи акт, хетерономна норма, акт државне власти и ipso iure предмет уставносудске контроле. Ту се надлежност Уставног суда „пали“. јер је уговор постоо материјални садржај закона. Иако Уставни суд формално испитује закон, он неминовно: улази у садржај уговора, јер је тај садржај инкорпорисан у закон и чини његов материјални нормативни корпус. То је класичан модел: indirecta/reflexna контрола међународних уговора. Суд, дакле, не „суди уговору“ већ уставности државне (скупштинске) одлуке да такав уговор учини делом унутрашњег права. А члан 61 Устава да странци могу стицати имовину: „у складу са законом“ значи: искључиво на основу општег закона, под једнаким условима, без индивидуализованог режима ad personam. Према томе закон о потврђивању није „закон“ у смислу члана 61 Устава, није општа норма о режиму својине странаца, већ једнократни нормативни канал за конкретан субјект. То је прикривени lex specialis ad personam, што је уставноправно проблематично. Уставна грешка је квалификована већина је и језгро противуставности. Пошто уговор (а кроз закон о потврђивању): уређује стицaње имовине странаца, утиче на територијалне и имовинске ресурсе, дерогира општи режим, онда се активира: члан 91 ст. 3 и 5 Устава (питања која захтијевају двотрећинску већину).Усвајање таквог закона простом већино :није процедурални пропуст, већ супстанцијална уставна повреда. Lex ratificationis non sanare potest defectum constitutionis. Закон о потврђивању није извор уставне легитимације, већ уставни процесни механизам уношења међународног уговора у унутрашњи правни поредак. Ако је садржина уговора противуставна, противуставност се не „лечи“ његовим претходним уздизањем на законски ниво. Напротив, ратификација постаје самосталан предмет уставносудске контроле, јер држава не може путем закона дати уставну снагу оном што је Уставом забрањено. Ратификасија не конвалидира неуставност, она је само њен нормативни пренос. Посреди је чиста — уставна техника.
О улазној капији уставносудске надлежности
Уставни суд није надлежан да оцењује међународни уговор као аутономни правни акт, али јесте надлежан да оцењује закон о његовом потврђивању, јер тек тај закон јесте општи, хетерономни акт којим се уговор инкорпорише у унутрашњи правни поредак. Без закона о потврђивању, уговор нема унутрашње правно дејство ни примат над домаћом легислативом. Зато је закон о потврђивању conditio sine qua non уставносудске контроле.
О немогућности „лечења“ противуставности ратификацијом
Ратификација међународног уговора законом не конвалидира његову противуставну садржину. Закон о потврђивању није извор уставности, већ инструмент нормативног преноса. Држава не може путем закона произвести уставну допуштеност онога што је Уставом забрањено. Зато се свака материјална противуставност уговора неминовно „прелива“ на закон којим је потврђен, чинећи га самосталним предметом уставносудске оцене. Lex ratificationis non sanare potest defectum constitutionis.
О повреди члана 61 Устава – имовина странаца
Члан 61 Устава дозвољава стицање имовине странаца искључиво „у складу са законом“, што подразумева општи и апстрактни нормативни режим, а не индивидуализовано уређење ad personam. Закон о потврђивању међународног уговора који једном субјекту обезбеђује повлашћени режим улагања у развој некретнина, не може се сматрати „законом“ у уставном смислу те одредбе. Такав акт представља прикривени lex specialis ad personam и као такав нарушава уставни принцип једнакости и правне сигурности.
О квалификованој већини и повреди члана 91 Устава
Када међународни уговор, посредством закона о потврђивању, уређује питања стицања имовине странаца и располагања стратешким ресурсима, реч је о материји која по Уставу захтева квалификовану, двотрећинску већину (чл. 91 ст. 3 и 5). Усвајање закона простом већином не представља процедуралну неправилност, већ суштинску уставну повреду, јер се заобилази уставом прописан степен демократске и институционалне легитимације.
Нормативни суверенитет и границе инкорпорације – чл. 1, 2 и 9 Устава
Сувереност Црне Горе (чл. 1) и чињеница да је њен титулар грађанин (чл. 2) искључују могућност да се обим и садржина државне власти обликују аутономним правним актом који не пролази кроз уставом прописану процедуру. Међународни уговор не постаје део унутрашњег правног поретка по сили своје међународне природе, већ искључиво путем закона о потврђивању. Тај закон чини једину уставно дозвољену „улазну капију“ продора уговорних норми у домаћи правни систем, па самим тим и уставносудске одговорности.
О примату члана 9 Устава над самом ратификацијом
Примат међународних уговора над домаћим законодавством, утврђен чланом 9 Устава, није апсолутан нити самодовољан, већ је условљен претходном уставношћу закона о њиховом потврђивању. Примат се односи на корелат уговора и закона, али не и корелат уговора и Устава. Ако је садржина уговора противуставна, закон о његовој ратификацији не може му обезбиједити уставни легитимитет, јер би то значило да се путем закона дерогира Устав, што је уставноправно немогуће.
Закон о потврђивању као „улазна капија“у унутрашњи правни поредак Црне Горе
Лажна је дилема о предмету уставносудске контроле. У уставноправној теорији често се полази од формално тачне, али методолошки непотпуне тврдње да међународни уговори, као аутономни правни акти (normae autonomae), не могу бити предмет контроле уставности, јер уставни судови по правилу оцењују само опште, хетерономне правне норме. Међутим, ова тврдња постаје проблематична у тренутку када се занемари кључна чињеница: међународни уговор не производи унутрашњеправно дејство сам од себе, per se, већ искључиво посредством уставом прописаног механизма инкорпорације.У праву Црне Горе тај механизам је изричито уређен чл. 9 Устава као нормативна тачка прелома Према њему потврђен и објављен међународни уговор чини саставни део унутрашњег правног поретка и има примат над домаћим законодавством. Међутим, ова уставна норма не уводи аутоматизам, већ поставља двоструки услов: постојање закона о потврђивању,и његову уставну ваљаност. Егзактно, члан 9 није извор апсолутног примата међународног права, већ уставно дефинисану технику нормативне трансмисије. Међународни уговор не „улази“ у унутрашњи правни поредак самостално, већ путем закона о потврђивању као општег, хетерономног правног акта државне закопнодаване власти. Управо тај закон представља је основ уставносудске надлежности. Закон о потврђивању међународног уговора има двоструку правну природу: формално, он је закон у пуном уставном смислу, материјално, он инкорпорише конкретан уговор у унутрашњи правни поредак. Иако Уставни суд формално оцењује уставност закона, а не уговора, он неизбежно улази у материјалну анализу садржине уговора, јер та садржина чини нормативну суштину закона о потврђивању. Овде је реч о класичној инцидентној (рефлексној) контроли међународних уговора, која не доводи у питање међународноправну валидност уговора, већ уставност државне одлуке да такав уговор постане део унутрашњег права. Постоје границе примата међународних уговора. Њихов примат над домаћим законодавством, утврђен чланом 9 Устава, односи се искључиво на хијерархијски однос уговор – закон, али не и на однос уговор – Устав. Устав остаје врховна норма правног поретка, а сваки покушај да се противуставна садржина „узакони“ путем ратификације је прикривена дерогација уставног начела супрематије Устава. Отуд је основна максима уставног права ратификације: Lex ratificationis non sanare potest defectum constitutionis. Закључујемо да ратификација не лечи противуставност; она је само нормативни канал њеног преноса у унутрашњи правни поредак. Дакле, имовинска права странаца уставно детермоинисана чланом 61 допушта да страно лице буде субјект права својине „у складу са законом“. Формулација је уставноправног значења: режим имовинских права странаца мора бити уређен општим и апстрактним законом, под једнаким условима за све. Закон о потврђивању конкретног међународног уговора који једном инвеститору обезбеђује повлашћен режим улагања у развој некретнина не може се подвести под појам „закона“ у смислу члана 61. јер не уређује општи режим, већ ствара нормативну привилегију ad personam и нарушава уставни принцип једнакости и правне сигурности. Квалификована већина као материјални уставни услов је неизбежна схдоно чл. 91 ст. 3 Устава да се закони којима се уређују имовинска права странаца доносе двотрећинском већином свих посланика. Тај захтјев представља израз појачане демократске легитимације у питањима која задиру у суверенитет и расподелу кључних ресурса. Пошто је очевидно закон о потврђивању међународног уговора по материјалном садржају, закон о имовинским правима странаца, његово усвајање простом већином је директна повреду Устава, независно од тога што је формално назван „законом о потврђивању“. Из изложеног произлази да међународни уговор није непосредни предмет уставносудске контроле; да закон о његовом потврђивању јесте; да се материјална противуставност уговора прелива на закон о потврђивању; да примат из чл. 9 Устава не дерогира супрематију Устава; да ратификација не конвалидира што је уставно недопуштено. То јесте нужан механизам за очувања уставног суверенитета у условима интензивне интернационализације права.
Где се налази грешка предлагача закона: У тврдњи да Уставни суд није овлашћен да цени уставност међународног уговора јер то „није изричито прописано“ — класична логичка и правна грешка: argumentum ex silentio. Устав не мора таксативно набрајати сваки појединачни предмет контроле ако је: дефинисао хијерархију правних норми, идао суду овлашћење да штити уставност као целину. Кључна норма коју је „промашио“ је у члану 9 Устава: међународни уговор интегрисан у унутрашњи правни поредак је постављен испод Устава, а изнад закона. Све што је део унутрашњег правног поретка подложно је уставносудској контроли, јер имали бисмо нормативни blind spot у врху правног система. Када члан 149 Устава каже да Уставни суд одлучује о: „сагласности закона са Уставом“ то не значи: да је његова надлежност исцрпљена само формалним називом акта, већ: да контролише све опште правне акте који имају правно дејство у унутрашњем поретку. Закон о потврђивању је procedural vehicle; нормативна садржина је у самом уговору. Контролисати закон а не уговор било би inspectio corporis sine anima. Апсурд. Ако бисмо прихватили ту логику Скупштина би ратификовати уговор који дерогира уставна права, преноси суверенитет contra constitutionem, и уводи дискриминацију, а Уставни суд би морао да ћути, што би значило да је међународни уговор изнад Устава, per se неуставно.
Европски стандард каже да сви признају уставносудску контролу међународних уговора, управо да би се очувала suprematia constitutionis. То није питање „ширења надлежности“ Уставног суда, већ основног уставног читања. Не сме се мешати политички аргумент с правним, ни жртвовати уставну логику ради дневне потребе власти. У оба случаја — то није само промашена улица, не за један број, него за цео кварт — објективно континент.
Закључак
Уставност међународних уговора није политичко, већ темељно уставноправно питање. Устав, као највиши правни акт, не штити се сам од себе, већ кроз институционализовани механизам уставносудске контроле. Сваки правни акт који има дејство у унутрашњем правном поретку, без обзира на своју формалну номинацију, мора бити подложан оцени уставности. Потврђени и објављени међународни уговори уживају примат над законом, али не над Уставом. Та позиција у хијерархији правних норми нужно повлачи њихову подложност уставносудској контроли. Супротно би значило стварање нормативне зоне имунитета у врху правног система што је неспојиво с начелом супрематије Устава. Уставно право не познаје „правно слободне зоне“ у којима би важили акти изузети од уставне провере, па је уставносудска контрола међународних уговора не само дозвољена, већ у уставној држави услов владавине права. Правни поредак у којем међународни уговори измичу уставносудској контроли није уставна држава, већ нормотворни простор без врховне норме и без стварне владавине права.
