Sporazumom, sačinjenim u svemu po uzoru na sporazum dve Nemačke, efektivno se okončava period u kom je Srbija u međunarodnoj sferi (ne i u unutrašnjoj) tretirala Kosovo kao svoju autonomnu pokrajinu
Sinoć je objavljen tekst sada već evropskog (ne više francusko-nemačkog) predloga, koji se sada zove i „Sporazum o putu ka normalizaciji između Kosova i Srbije“. U ovom tekstu želim da ukratko obradim neka ključna pitanja koja su se otvorila u vezi s njim, kao i da analiziram član po član ističući neka zanimljiva mesta. Nestrpljivi čitalac može pročitati samo prvi deo i preskočiti analizu, a čitalac željan detaljnog obrazlaganja i analize će, pak, morati malo da se strpi.
Da li je Srbija priznala Kosovo?
Formalno nije, ali je priznala, između ostalog, teritorijalni integritet Kosova (bez fusnote, pa ću tako navoditi i u daljem tekstu, bez obzira što se sa tim ne slažem), njegove nacionalne simbole i pasoše, kao i njegovo pravo da pristupa međunarodnim organizacijama. Izričito priznanje se ostavlja za konačni, sveobuhvatni sporazum, a ovaj dokument je, kako mu naziv kaže, deo puta kao normalizaciji odnosno tom i takvom sporazumu, o čemu sam već pisao.
Da li je ovo predlog ili sporazum, i da li je prihvaćen ili potpisan?
Ovo je bez sumnje sporazum, iako se u nazivu koristi i termin „predlog“, i prihvaćen je, ali nije potpisan. To što se zove i predlog i što nije potpisan može biti iz niza razloga – potpisivanje možda nije bilo ni planirano, a obe stvari verovatno predstavljaju i politički ustupak nekoj ili obema stranama – ovde skrećem pažnju na ogradu iznetu dole kod analize člana 11. Svakako, po članovima 11. i 14. Bečke konvencije o ugovornom pravu, koja se može konsultovati bez obzira na sve probleme oko njene primenljivosti na Kosovo, prihvatanje je izjednačeno sa potpisivanjem, a od Žozepa Borelja kao predstavnika posrednika smo čuli da su strane „prihvatile da dalje diskusije o predlogu EU nisu potrebne“.
Odvojeno pitanje je kakva će biti pravna sudbina ovog sporazuma u srpskom pravnom sistemu. Podsetio bih da tzv. briselski sporazum nije formalno ratifikovan u Narodnoj skupštini Republike Srbije, već se njegov tekst našao u obrazloženju jednog akta koji je ta skupština usvojila, dok se Ustavni sud Republike Srbije oglasio nenadležnim sa pozivanjem na tzv. doktrinu političkog pitanja. Moguće je da će i ovaj put biti tako, a možda čak ni toliko – ali to, opet po Bečkoj konvenciji, ne bi trebalo da utiče na punovažnost sporazuma.
Šta sledi?
Kako smo čuli opet od Borelja, i to na dva mesta, strane će se baviti „modalitetima implementacije odredbi (sporazuma)“, dakle slede pregovori samo o tome kako će se sporazum implementirati. Implementacija se, kako stvari stoje, može ticati pre svega redosleda daljih koraka (da li će npr. prvo ići povratak u institucije pa formiranje ZSO, ili obrnuto – mada obrnuto nema nikakvog smisla ako se uzmu u obzir dokumenti kojima je ZSO regulisana, kao i trenutni status opština na Severnom Kosovu), kao i rokova za njihovo sprovođenje. Simbolična je i zlokobna koincidencija (ili pak nije reč o slučajnosti već o nameri) da se po svemu što smo čuli, dogovor o implementaciji očekuje dan posle 17. marta, da bi bio potvrđen 24. marta na zasedanju Evropskog saveta.
Analiza teksta
Sporazum ima preambulu i 11 članova. Sačinjen je u svemu po uzoru na Sporazum o osnovama odnosa između Federalne Republike Nemačke i Nemačke Demokratske Republike iz 1972. godine (tzv. sporazum dve Nemačke), o kom sam takođe pisao, a ovde se može naći uporedni pregled ta dva sporazuma koji sam pripremio u sklopu pisanja ovog teksta. U odnosu na verzije koje su kružile u medijima, postoje male izmene, što može biti rezultat nekakvog usaglašavanja (pre nego pregovaranja u punom smislu te reči) i/ili temeljnog testiranja javnosti.
Preambula je je velikim delom ista kao i u sporazumu dve Nemačke, uz usaglašavanja vezana za drugačiji istorijski trenutak i kontekst. Posebno bih istakao pozivanje na nepovredivost granica i poštovanje teritorijalnog integriteta s jedne, kao i ogradu koja se tiče „različitih pogleda Strana na suštinska pitanja, uključujući i statusna pitanja“.
Član 1. kao i u sporazumu dve Nemačke govori o dobrosusedskim odnosima, ali je proširen odredbom o međusobnom priznanju „dokumenata, nacionalnih simbola, uključujući pasoše, diplome, tablice i carinske pečate“. Dakle, ovim se pokušava rešiti niz problema iz korpusa briselskih dogovora, ali je bez uvida u plan implementacije nemoguće potvrditi na koji način.
Član 2. Identično kao i u sporazumu dve Nemačke sadrži pozivanje na načela iz Povelje UN, uključujući „suverenu jednakost svih Država, poštovanje nezavisnosti, autonomije i teritorijalnog integriteta, prava na samoopredeljenje, zaštite ljudskih prava, i nediskriminacije“. Prvo što upada u oči je korišćenje termina „Država“, čime se potvrđuje državnost Kosova, što nije moralo biti tako ako se u obzir uzmu presude Evropskog suda pravde o kojima sam takođe pisao. Zanimljivo je pitanje da li će se pravo na samoopredeljenje tumačiti tako da dozvoljava otcepljenje dela Kosova naseljenog Srbima.
Član 3. se tiče mirnog rešavanja sporova i zabrane upotrebe sile, s tim da za razliku od sporazuma dve Nemačke ne sadrži odredbu o nepovredivosti granica, iako postoji pozivanje na to u preambuli.
Član 4. u prvom delu sadrži zabranu predstavljanja jedne potpisnice od strane druge, kao i sporazum dve Nemačke, ali i dodatnu odredbu da se Srbija neće protiviti članstvu Kosova u bilo kojoj međunarodnoj organizaciji. Nažalost, mislim da se ovim efektivno okončava period u kom je Srbija u međunarodnoj sferi (dakle, ne i u unutrašnjoj) tretirala Kosovo kao svoju autonomnu pokrajinu.
Član 5. se pak razlikuje od istog člana u sporazumu dve Nemačke, i tiče se odvojenog evropskog puta Srbije i Kosova, što je poznato najmanje od 2008. godine, pa na to neću trošiti prostor i vreme.
Član 6. odgovara članu 7. sporazuma dve Nemačke, i definiše niz oblasti u kojima će Srbija i Kosovo sarađivati, što će se regulisati odvojenim sporazumima. Pored toga, u prvom stavu, potvrđuje se da će konačni ishod procesa pregovora biti „pravno obavezujući sporazum o sveobuhvatnoj normalizaciji odnosa“. Ostaje da se vidi kako će se ovaj član primenjivati u pogledu postojećih briselskih dogovora, odnosno da li će oni biti zamenjeni, revitalizovani (npr. kroz vraćanje u institucije) ili nešto treće.
Član 7. predstavlja specifičnost u odnosu na sporazum dve Nemačke. Prvi stav govori o obavezi obe strane da „uspostave specifične aranžmane i garancije (…) kako bi osigurali odgovarajući nivo samouprave za srpsku zajednicu na Kosovu i sposobnost pružanja usluga u posebnim oblastima, uključujući finansijsku podršku od strane Srbije“. Deluje da se ovde radi o ZSO, ali se verovatno iz pijeteta prema Kurtiju ne naziva tako. Nadležnosti deluju u skladu sa odlukom kosovskog ustavnog suda, o čemu sam takođe pisao. Konačno, Meliza Haradinaj skreće pažnju da se koristi engleski termin „self-management“, koji ne znači ništa (osim ukoliko autor nije ljubitelj samoupravljanja i udruženog rada), i zamenio je termin „self-governance“, koji znači samouprava, verovatno opet iz pijeteta prema Kurtiju.
Drugi stav, što je posebno zanimljivo, govori o položaju Srpske pravoslavne crkve, kao i zaštiti srpske religijske i kulturne baštine, i tu mogu samo da izrazim nadu da će se on u implementaciji na pravi način održati.
Član 8. identično kao i u sporazumu dve Nemačke reguliše razmenu stalnih misija, što bi u diplomatskoj praksi značilo podizanje odnosa sa nivoa oficira za vezu, predviđenih briselskim dogovorima, na viši nivo, ali i dalje ispod nivoa ambasada.
Od člana 9. do kraja su specifične odredbe u odnosu na sporazum dve Nemačke. Član 9 se tiče (načelne) finansijske podrške EU i drugih donatora, na nivou posvećenosti (engl. „commitment“), odnosno bez preciziranja iznosa i sličnih detalja.
Član 10. se tiče zajedničkog tela za nadzor implementacije, kao i obaveze sprovođenja svih prethodnih sporazuma.
Konačno, član 11. sadrži obavezu strana da poštuju „mapu puta implementacije“ koja čini prilog sporazuma. Kako priloga nema, pretpostavljam da se o tom dokumentu pregovara, uz dodatnu ogradu da je iz formulacije ovog člana moguće da se ili potpišu i sporazum i taj dokument, ili da se ne potpiše nijedan, nego se samo prihvate pa to potvrdi Evropski savet.
Odredbi o merodavnom pravu, kao i o mehanizmu rešavanja sporova, nema, pa deluje da se i ovde radi o tzv. soft law, odnosno sporazumu sa čisto političkim sankcijama. U odnosu na sporazum dve Nemačke, nema ni odredbe o stupanju na snagu, iz razloga prirode ovog sporazuma tj. zaključivanja kroz prihvatanje.
Dragutin Nenezić je pravnik iz Beograda koji više od deset godina radi na Kosovu i Metohiji. Tokom rada u advokaturi savetovao je i zastupao stranke u privatizacionim i imovinskim sporovima pred prištinskim sudovima, i vremenom se profilisao kao ekspert za pitanje imovine na Kosovu i Metohiji, u kom svojstvu je učestvovao u različitim forumima i inicijativama. Trenutno radi kao konsultant u oblasti infrastrukture, energetike i ekologije, kao i javnih politika.
Oprema: Stanje stvari
