Споразумом, сачињеним у свему по узору на споразум две Немачке, ефективно се окончава период у ком је Србија у међународној сфери (не и у унутрашњој) третирала Косово као своју аутономну покрајину
Синоћ је објављен текст сада већ европског (не више француско-немачког) предлога, који се сада зове и „Споразум о путу ка нормализацији између Косова и Србије“. У овом тексту желим да укратко обрадим нека кључна питања која су се отворила у вези с њим, као и да анализирам члан по члан истичући нека занимљива места. Нестрпљиви читалац може прочитати само први део и прескочити анализу, а читалац жељан детаљног образлагања и анализе ће, пак, морати мало да се стрпи.
Да ли је Србија признала Косово?
Формално није, али је признала, између осталог, територијални интегритет Косова (без фусноте, па ћу тако наводити и у даљем тексту, без обзира што се са тим не слажем), његове националне симболе и пасоше, као и његово право да приступа међународним организацијама. Изричито признање се оставља за коначни, свеобухватни споразум, а овај документ је, како му назив каже, део пута као нормализацији односно том и таквом споразуму, о чему сам већ писао.
Да ли је ово предлог или споразум, и да ли је прихваћен или потписан?
Ово је без сумње споразум, иако се у називу користи и термин „предлог“, и прихваћен је, али није потписан. То што се зове и предлог и што није потписан може бити из низа разлога – потписивање можда није било ни планирано, а обе ствари вероватно представљају и политички уступак некој или обема странама – овде скрећем пажњу на ограду изнету доле код анализе члана 11. Свакако, по члановима 11. и 14. Бечке конвенције о уговорном праву, која се може консултовати без обзира на све проблеме око њене применљивости на Косово, прихватање је изједначено са потписивањем, а од Жозепа Бореља као представника посредника смо чули да су стране „прихватиле да даље дискусије о предлогу ЕУ нису потребне“.
Одвојено питање је каква ће бити правна судбина овог споразума у српском правном систему. Подсетио бих да тзв. бриселски споразум није формално ратификован у Народној скупштини Републике Србије, већ се његов текст нашао у образложењу једног акта који је та скупштина усвојила, док се Уставни суд Републике Србије огласио ненадлежним са позивањем на тзв. доктрину политичког питања. Могуће је да ће и овај пут бити тако, а можда чак ни толико – али то, опет по Бечкој конвенцији, не би требало да утиче на пуноважност споразума.
Шта следи?
Како смо чули опет од Бореља, и то на два места, стране ће се бавити „модалитетима имплементације одредби (споразума)“, дакле следе преговори само о томе како ће се споразум имплементирати. Имплементација се, како ствари стоје, може тицати пре свега редоследа даљих корака (да ли ће нпр. прво ићи повратак у институције па формирање ЗСО, или обрнуто – мада обрнуто нема никаквог смисла ако се узму у обзир документи којима је ЗСО регулисана, као и тренутни статус општина на Северном Косову), као и рокова за њихово спровођење. Симболична је и злокобна коинциденција (или пак није реч о случајности већ о намери) да се по свему што смо чули, договор о имплементацији очекује дан после 17. марта, да би био потврђен 24. марта на заседању Европског савета.
Анализа текста
Споразум има преамбулу и 11 чланова. Сачињен је у свему по узору на Споразум о основама односа између Федералне Републике Немачке и Немачке Демократске Републике из 1972. године (тзв. споразум две Немачке), о ком сам такође писао, а овде се може наћи упоредни преглед та два споразума који сам припремио у склопу писања овог текста. У односу на верзије које су кружиле у медијима, постоје мале измене, што може бити резултат некаквог усаглашавања (пре него преговарања у пуном смислу те речи) и/или темељног тестирања јавности.
Преамбула је је великим делом иста као и у споразуму две Немачке, уз усаглашавања везана за другачији историјски тренутак и контекст. Посебно бих истакао позивање на неповредивост граница и поштовање територијалног интегритета с једне, као и ограду која се тиче „различитих погледа Страна на суштинска питања, укључујући и статусна питања“.
Члан 1. као и у споразуму две Немачке говори о добросуседским односима, али је проширен одредбом о међусобном признању „докумената, националних симбола, укључујући пасоше, дипломе, таблице и царинске печате“. Дакле, овим се покушава решити низ проблема из корпуса бриселских договора, али је без увида у план имплементације немогуће потврдити на који начин.
Члан 2. Идентично као и у споразуму две Немачке садржи позивање на начела из Повеље УН, укључујући „суверену једнакост свих Држава, поштовање независности, аутономије и територијалног интегритета, права на самоопредељење, заштите људских права, и недискриминације“. Прво што упада у очи је коришћење термина „Држава“, чиме се потврђује државност Косова, што није морало бити тако ако се у обзир узму пресуде Европског суда правде о којима сам такође писао. Занимљиво је питање да ли ће се право на самоопредељење тумачити тако да дозвољава отцепљење дела Косова насељеног Србима.
Члан 3. се тиче мирног решавања спорова и забране употребе силе, с тим да за разлику од споразума две Немачке не садржи одредбу о неповредивости граница, иако постоји позивање на то у преамбули.
Члан 4. у првом делу садржи забрану представљања једне потписнице од стране друге, као и споразум две Немачке, али и додатну одредбу да се Србија неће противити чланству Косова у било којој међународној организацији. Нажалост, мислим да се овим ефективно окончава период у ком је Србија у међународној сфери (дакле, не и у унутрашњој) третирала Косово као своју аутономну покрајину.
Члан 5. се пак разликује од истог члана у споразуму две Немачке, и тиче се одвојеног европског пута Србије и Косова, што је познато најмање од 2008. године, па на то нећу трошити простор и време.
Члан 6. одговара члану 7. споразума две Немачке, и дефинише низ области у којима ће Србија и Косово сарађивати, што ће се регулисати одвојеним споразумима. Поред тога, у првом ставу, потврђује се да ће коначни исход процеса преговора бити „правно обавезујући споразум о свеобухватној нормализацији односа“. Остаје да се види како ће се овај члан примењивати у погледу постојећих бриселских договора, односно да ли ће они бити замењени, ревитализовани (нпр. кроз враћање у институције) или нешто треће.
Члан 7. представља специфичност у односу на споразум две Немачке. Први став говори о обавези обе стране да „успоставе специфичне аранжмане и гаранције (…) како би осигурали одговарајући ниво самоуправе за српску заједницу на Косову и способност пружања услуга у посебним областима, укључујући финансијску подршку од стране Србије“. Делује да се овде ради о ЗСО, али се вероватно из пијетета према Куртију не назива тако. Надлежности делују у складу са одлуком косовског уставног суда, о чему сам такође писао. Коначно, Мелиза Харадинај скреће пажњу да се користи енглески термин „self-management“, који не значи ништа (осим уколико аутор није љубитељ самоуправљања и удруженог рада), и заменио је термин „self-governance“, који значи самоуправа, вероватно опет из пијетета према Куртију.
Други став, што је посебно занимљиво, говори о положају Српске православне цркве, као и заштити српске религијске и културне баштине, и ту могу само да изразим наду да ће се он у имплементацији на прави начин одржати.
Члан 8. идентично као и у споразуму две Немачке регулише размену сталних мисија, што би у дипломатској пракси значило подизање односа са нивоа официра за везу, предвиђених бриселским договорима, на виши ниво, али и даље испод нивоа амбасада.
Од члана 9. до краја су специфичне одредбе у односу на споразум две Немачке. Члан 9 се тиче (начелне) финансијске подршке ЕУ и других донатора, на нивоу посвећености (енгл. „commitment“), односно без прецизирања износа и сличних детаља.
Члан 10. се тиче заједничког тела за надзор имплементације, као и обавезе спровођења свих претходних споразума.
Коначно, члан 11. садржи обавезу страна да поштују „мапу пута имплементације“ која чини прилог споразума. Како прилога нема, претпостављам да се о том документу преговара, уз додатну ограду да је из формулације овог члана могуће да се или потпишу и споразум и тај документ, или да се не потпише ниједан, него се само прихвате па то потврди Европски савет.
Одредби о меродавном праву, као и о механизму решавања спорова, нема, па делује да се и овде ради о тзв. soft law, односно споразуму са чисто политичким санкцијама. У односу на споразум две Немачке, нема ни одредбе о ступању на снагу, из разлога природе овог споразума тј. закључивања кроз прихватање.
Драгутин Ненезић је правник из Београда који више од десет година ради на Косову и Метохији. Током рада у адвокатури саветовао је и заступао странке у приватизационим и имовинским споровима пред приштинским судовима, и временом се профилисао као експерт за питање имовине на Косову и Метохији, у ком својству је учествовао у различитим форумима и иницијативама. Тренутно ради као консултант у области инфраструктуре, енергетике и екологије, као и јавних политика.
Опрема: Стање ствари
