Пишу: Семјуел Чарап/Сергеј Радченко
Превод за Жунрал: М. М. Милојевић
Како извући праве поуке из три године дугог исцрпљујућег рата и занемоћалих преговарачких иницијатива?
Прошла су безмало три месеца од када је амерички председник Доналд Трамп покренуо замашно настојање да се оконча рат у Украјини. Дипломатска размена која је уследила још увек није довела до опипљивијих резултата. У случају руског председника Владимира Путина, Трамп се суочава са вештим, искусним противником који се нада да се окористи о нестрпљење америчког председника тако што ће овај принудити Украјину да споразумом одустане од онога што Руси нису успели да остваре на бојном пољу.
Нема разлога да се верује како ће се Трамп сагласити са Путиновим списком захтева. Заправо, он је више пута изразио незадовољство због изостанка било каквог напретка у преговорима и запретио је да ће одустати, док Русија наставља да се полако, центиметар по центиметар, креће напред у дуготрајном рату исцрпљивањем чије се исходиште и не назире.
Усред свих недавних предлога и контрапредлога, претњи и контрапретњи, поновно преиспитивање последњег правог покушаја да се овај рат оконча преговорима може да помогне да се осветли и садашње дипломатско настојање. Прошле 2024. године смо у Форин аферсу испитали историјат разговора који су опточели током првих недеља рата и који су, до краја марта 2022. године, довели до такозваног Истанбулског коминикеа, оквира за мировно намирење. Језгро ове погодбе које је у оквиру назначено подразумевало је да Украјина прихвати сталну неутралност, искључи могућност њеног чланства у НАТО, а да заузврат добије челично чврсте безбедносне гаранције. Укључене стране нису успеле да до краја доведу овај преговарачки процес, и сада је већ рат добрано зашао у своју четврту годину.
Пошто су разговори сада изнова у току након трогодишњег прекида, добро је време да се изнова испитају лекције из Истанбула и да се процени шта се може научити из тог процеса а што би било релевантно за садашње дипломатско прегнуће. Наравно, много тога се променило у међувремену, тако да је истанбулски оквир сам по себи неадекватна полазна тачка за садашње разговоре. Али овај покушај нуди шире лекције које могу бити корисне за разумевање садашњих преговора. Примарни циљ обеју страна у било каквом намирењу биће да осигурају своју дугорочну безбедност. Све стране чији су интереси укључени морају добити своје место за преговарачким столим; уколико нису присутне, могу поткопати постизање било ког споразума. Изостанак западне спремности да обезбеди Украјини безбедносне гаранције био је главна препрека постизању споразума; то и даље остаје препрека. Ратни оптимизам у вези са изгледима неке стране на бојном пољу такође може да умањи њен интерес за постизање споразума.
И на крају, механизми којимa би се успоставило и одржавало примирје на терену нису мање важни од високе политике усаглашавања послератног поретка. И једно и друго мора бити истовремено остваривано уколико укључене стране очекују да окончају овај крвави, исцрпљујући рат.
Поглед у даљину
Трајан мир неће бити могућ уколико се не позабави дугорочним украјинским и руским страховањима једних од других. Као што су то чиниле у Истанбулу 2022. године, обе стране и даље у први план истичу своје национално безбедносне море. Друга питања – као што је статус оспораваних територије, санкциона олакшања за Русију и финансирање поратне економске обнове Украјине – су важна али суштински су у другом плану. У Истанбулу, обе државе приоритет су дале питању поратне сигурности у односу на било шта друго. Кремљ је инсистирао да се Украјина одрекне чланства у НАТО, да никада на својој територији не прихвати стране снаге или војне вежбе које би подразумевале присуство страних трупа на њеној територији, и да прихвати нека ограничења у вези са величином и структуром својих оружаних снага. Кијев, са своје стране, није желео рестриктивно ограничење својих снага и био је усредсређен на прибављање безбедносних гарантија од западних партнера – и имплицитно прихватање Кремља да ове силе могу да притекну у украјинску одбрану уколико Москва изнова покрене напад.
Забринутост за будућу безбедност и данас представља средишње питање. Украјинци страхују да све док немају способност да се одбране и гарантије западних сила, било какав постигнути мировни споразум ће представљати тек пут за будућу руску инвазију. Руси страхују да би добро наоружана Украјина могла да покуша да запоседне било коју украјинску територију коју Москва и даље буде окупирала. И Кремљ страхује о изгледима – колико год они сада деловали малим – украјинског чланства у НАТО, и дугорочних безбедносних последица таквог развоја. Иако Трампова администрација искључује могућност чланства, то за Москву није нарочито велика погодност – будућа администрација могла би да измени садашњу политику.
Ова усредсређеност на осигурање безбедности након окончања рата обликује војничко понашање и преговарачке позиције. Садашњи разговори морају да се позабаве оваквим сагледавањем претњи како би имали било какве шансе на успех. У овом тренутку, друга питања, посебно питање територијалне контроле и признање руских илегалних анектирања, изгледа да су стављена у први план. Верзија америчког мировног предлога која је процурела у јавност, на пример, упућује да би Вашингтон могао да пружи „де јуре признање“ Крима као дела Русије и „де факто признање“ других територија које је Русија окупирала. Али усредсређење на територију одвлачи пажњу са примарних безбедносних питања. Русија је могла без потешкоћа да се носи са изостанком било чијег формалног признања њене окупације Крима још од анексије те територије марта 2014 године, и може да сасвим добро да преживи без таквог признања и убудуће. И није нужно да се обзнани „де факто признање“ других подручја због тога што је признање правни чин; или је де јуре или уопште није признање. Заправо, без обзира како спољашњи чиниоци буду сагледавали ова територијална потраживања ни Украјина ни Русија по свој прилици неће предати територију коју контролишу другој страни. Реалност рата, не она која се буде утврђивала за преговарачких столом, одредиће контролу територија.
Иако Кремљ не би имао ништа против да легализује своја освајања, и пошто би Украјинци свакако били задовољни да поврате теирторије које су изгубили руским походом, Истанбул је показао да статус територије коју је у Украјини окупирала Русија неће бити важан елеменат у преговорима како се понекад истиче да би то могло бити. Заправо, у Истанбулу разговори су намерно заибилазили питања граница и територије. Иако важна, питања су како раније тако и сада остајала секундарна у односу на средишње безбедносне бриге.
Сви морају сести за сто
Успешни преговори морају да укључе све заинтересоване релевантне стране. Уколико се интереси неке државе претресају за преговарачким столом, та држава мора бити укључена од самог почетка преговарачког процеса. Подржаваоци Кијева често инсистирају да Украјина не може бити скрајнута приликом било каквог дипломатског разрешења сукоба. Они понављају паролу ‚Ништа о Украјини без Украјине‘. Али Истанбул је показао да се овај слоган не односи искључиво на Украјину. Заправо, разговори у Истанбулу искључили су главне западне силе – Сједињене Америчке Државе, Велику Британију, Немачку и друге – чак и када су Русија и Украјина преговарале о питањима која се односе на ове државе и њихове обавезе.
Западни званичници рекли су нам да Украјина није консултовала САД нити друге западне државе све док није објављен садржај Истанбулског коминикеа. То искључење било је углавном псоледица ужурбаности: руске снаге биле су на ободима Кијева, тако да преговарачи нису имали времена да се баве мултилатералном дипломатијом. Али изостанак западног учешћа у преговорима довео је до тога да западни званичници избегавају прихватање коминикеа, без обзира на његове изгледе. Они су могли рећи, ‚Ништа о Западу без Запада‘.
Укратко, споразуми написани без оних на које утичу представљају нешто што по свој прилици неће успети. Посредници ће се данас окренути од рата ка преговорима уколико све стране – укључујући Украјинце и Европљане – буду заступљене од првог дана.
Постоје практични разлози да се прихвати инклузиван приступ. Уколико САД и Европа раде заједно, уместо да се њихове путање и приступи укрштају као што то делује данас, према постизању одрживог мира, Путин би имао мање простора за оно што је Трамп описао као „намамљивање“, односно не би могао да га наоколо замара продужујући разговоре. Европљани би такође били мање склони да гурају клип у точкове мировног процеса, као што су то већ чинили одбијајући да разговарају о укидању санкција или разматрајући сопствене планове о слању копнених снага у Украјину.
Семјуел Черап/Сергеј Радченко: Разговори који су могли да окончају рат у Украјини (Трећи дио)
Обавезе, без театралности
Истанбул је показао да када дође до расправе о конкретним темама, западни подржаваоци Украјине нису вољни да пруже безбедносне гаранције Кијеву за које кијевске власти верују да су нужне за украјинску сигурност. Напротив, западне владе су се дистанцирале од Истанбулског коминикеа не само зато што нису биле укључене у преговоре који су претходили формулисању овог документа већ и због тога што су безбедносне гаранције описане у документу далеко превазилазиле оно што су Вашингтон и друге западне престонице биле спремне да пруже. Истанбулски оквир обавезао би САД и савезнике да бране Украјину уколико буде изнова нападнута – и та обавеза је формулисана много конркетније (укључујући, на пример, навођење одредбе да се успостави зона забране летења) него што су формулисане безбедносне гаранције у Петом члану Северноатлантског пакта, клаузули којом се одређује колективна одбрана у Повељи о НАТО.
Три године касније, одбојност према непосредној војној укључености и даље баца сенку над западни приступ Украјини. Постало је, на пример, сасвим јасно да је Трампова администрација невољна да понуди безбедносне гаранције. Али Трамп само наставља да води политику коју је наследио од свог претходника – без обзира на све, ни Бајденова администрација није упутила такву понуду. Чак ни Европљани нису били вољни да понуде експлицитне безбедносне гаранције. Западне силе су очигледно неспремне да сада интервенишу и остаје нејасно да ли би биле спремне да то учине уколико би Русија изнова покренула напад након неког будућег примирја.
Расправе о изгледима за распоређивање европских оружаних снага на украјинском тлу прелазе олако суштинско питање на које се није одговорило још од преговора у Истанбулу. Заправо, безбедносне гарантије не захтевају нужно присуство западних снага у Украјини (а Руси се по свој прилици ни у ком случају не би ни сложили са оваквом замисли). Уместо да се расправља о могућности распоређивања снага у Украјини након неког хипотетичког будућег примирја, европске владе би требало да одговоре на превасходније питање о сопственој вољности да понуде стварне безбедносне гаранције Кијеву. Распоређивање оружаних снага у Украјини без гаранција био би политички игроказ, не истинско преузимање обавезе.
Семјуел Черап/Сергеј Радченко: Разговори који су могли да окончају рат у Украјини (Четврти дио)
Рачуница на бојном пољу
Као што је то било и 2022. године, однос на бојном пољу надвија своју дугу сенку над преговарачки сто. Које уступке су и једна и друга страна вољне да учине, зависи од њиховог сагледавања колико је скуп продужетак вођења рата. Уколико Руси верују да рат тече добро по њих и да ће Трамп на крају једноставно оставити Украјину и Европљане да се старају сами о себи, онда ће већи нагласак бити стављен на војно деловање. Уколико Кремљ закључи да неуспех мировних разговора вероватно води слабим дугорочним ратним иззледима, онда ће Москва показати већу спремност да преговара.
Суочени у овом тренутку са слабијим изгледима на бојном пољу, Украјинци су спремни да преговарају. Уколико се, међутим, њихова ситуација побољша, они такође могу закључити да војно деловање може да им више користи од разговора са Русима. Ово, у ствари, се заправо и десило након Истанбула 2022. године. Разговори су претрпели потпуни неуспех делимично тек након што су Руси потучени недалеко од Кијева, те је украјински председник Володимир Зеленски одлучио да може да избегне болне уступке и настави деловање на бојном пољу.
Сједињене Америчке Државе располажу многобројним полугама утицаја да обликују перцепцију обеју страна о предностима и неугодностима које носе преговори. Вашингтон би те полуге утицаја требало пажљиво да искористи како би преговорима постигнуто намирење учинио привлачнијом опцијом него што је продужење вођења рата. Ово захтева пажљиво одмеравање америчке војне помоћи како би се дало до знања и Москви и Кијеву да су САД посвећене очувању украјинског суверенитета и онемогућавању руске војне помоћи али да неће помагати Украјини да поврати територију унутар међународно признатих граница. САД би такође требало да раде заједно са својим европским савезницима како би се окупили око истих циљева. Довођењем ратне ситуације у пат позицију, таква политика би учинила разговоре привлачнијом могућношћу него што би то за обе стране био наставак вођења рата. Управо се то и десило након преговора у Истанбулу 2022. године. Разговори су претрпели потпуни неуспех делимично и зато што је након руског пораза недалеко од Кијева, украјински председник Володимир Зеленски одлучио да би могао да избегне болне уступке и настави вођење рата.
Два фронта
Да би успели, преговори морају да се позабаве успостављењем процеса кроз који би се борбе привеле крају, као и обрисима који би назначили послератни безбедносни поредак. У Истанбулу 2022, украјински и руски преговарачи усредсредили су се скоро искључиво на потоњи скуп питања. Уз хвале вредну амбицију, стране су настојале да превазиђу главне геополитичке спорове – питање увећања НАТО, украјинску улогу у европској безбедности, америчке безбедносне обавезе на постсовјетском простору, и тако даље – нешто што је деценијама измицало дипломатском компромису. Коминике је потпуно прећутао приземнија питања како успоставити примирје. Али без договорене путање којом би се окончале борбе, разговори о намирењу били су све одвојенији од војних реалности разбуктаног рата. На крају, ово одвајање учинило је преговоре политички неодрживим.
На почетку своје иницијативе да оконча рат ове године, Трамп је изгледа искључиви нагласак ставио на успостављање примирја. Као што је рекао након фијаска са Зеленским у Овалној канцеларији Беле куће 28. фебруара, „Желим (да се рат) оконча сместа… Желим одмах примирје“.
Застој на фронту учинио би разговоре привлачнијим обема странама
Његова влада потом је позвала на безусловну тридесетодневну обуставу ватре, предлог који је Зеленски прихватио а Владимир Путин одбацио. Онда, током састанка две стране у Ријаду у марту Вашингтон је предложио постепени приступ, намеравајући да се према одредбама једног од договора обуставе напади на енергетску инфраструктуру док би се по другом договору престало са нападима на цивилни поморски саобраћај на Црном мору.
Ови разговори никада нису завршени споразумевањем. Заправо, последњих недеља, Трампова администрација је изгледа одустала од настојања да испослује прекид непријатељстава и уместо тога пренела је тежиште на расправљање услова коначног намирења. Током априлских састанака у Паризу и Лондону са украјинским и европским представницима, амерички тим је представио мировни план у више тачака који покрива већину највише оспораваних питања, почев од искључења кијевског чланства у НАТО па до понуде америчког признања руске анексије Крима. Ни овај покушај велике погодбе по свој прилици није остварио знатан успех. У међувремену, рат се наставља.
Истанбулски разговори, као и Трампове садашње преговарачке море, сугеришу да ће бити потребни паралелни разговори и о механици успостављања примирја и о елементима послератног намирења како би се било шта од тога договорило. Како би се остварио напредак дуж једног од ова два колосека, Украјина и Русија ће морати да напредују дуж оба правца у исто време.
Отопљење је могуће
Преговори који су вођени 2022. требало би да послуже као подсетник да су Путин и Зеленски способни да разматрају различите значајне уступке. Обојица су током последње три године стекли репутацију максималиста. Али Истанбул је показао да могу бити отворени за различите политички рискантне компромисе нужне за постизање мира.
Године 2022. Путин је био вољан да се укључи у дипломатски процес о статусу Крима, и да барем разматра могућност да би САД могле интервенисати у Украјини уколико Русија изнова нападне. Значајно је такође да се сагласио са украјинском амбицијом да затражи чланство у Европској унији. Зеленски, са своје стране, био је вољан да одустане од чланства у НАТО, прихвати сталну неутралност и да чак отворено позове на непосредне разгвороре Путина како би се заокружио договор.
Стога није мудро узети њихове садашње јавно изречене позиције као непомичне. Тако саопштена гледишта често су само почетне понуде. Свака страна је природно заинтересована да остави утисак да се о њеним позицијама нема шта преговарати.
Погађање следи у преговарачком процесу. Може се показати да је постизање мировног споразума изузетно тешко – можда и немогуће. Али као што су разговори 2022. године показали, неуспешни преговори могу да воде ка још многим ратним годинама.
Семјуел Чарап је истакнути шеф одсека за руску и евроазијску политику и виши политички истраживач у Ренд корпорацији
Сергеј Радченко је почасни професор на катедри Вилсон И. Шмит на Школи за напредна европска истраживања на Универзитету Џон Хопкинс
Извор: Foreign Affairs
