Суд не поставља руководиоце, директоре, ниједног старјешину органа извршне власти, нити јавне, односно државне управе, суд не именује јавне функционере, нити је властан да бира декане или ректоре, суд не бира нити распоређује ни запослене у привредним друштвиме, чланове управних одбора, суд не додељује запосленима, нити станове нити стамбене кредите у споровима око ранг листа за додјелу станова или стамбених кредита. Судска власт се у тим и другим сродним споровима стара искључиво о законитости спорних аката, одређених радњи или поступања разних органа из сфере њихових законом утврђених надлежности, дјелокруга рада и исцрпљује касацијама (поништајима) које изриче и то искључиво у изрекама судских пресуда. Постоје темељни разлози што суд нема пуну јурисдикцију. Ријеч је о споровима „о законитости“ а не „о цјелисходности“, и циљано је ван домашаја судских прерогатива Управног суда и редовних судова у другим врстама спорова када по закону суде у непотпуној јурисдикцији.
Погрешан правни наратив
У Црној Гори се у последње вријеме ствара општи правни наратив да су судске одлуке о поништењу акта органа управе, привредних друштва и других субјеката „правноснажне“, што је забрињавајућа „правна архиглупост“, Само одлука суда којом се потврђује законитост оспореног акта неког субјекта стиче атрибут правноснажности.
Ниједна касациона одлука по нарави касације (укидања, поништаја) појмовно не може бити правноснажна, већ поништајем престају да правно важе и она оспорена акта одређеног субјекта, па нема шта бити правноснажно. Извршење судске одлуке о поништају ствара обавезу субјекта чији је акт конкретном судском одлуком поништен: да у поновном поступку донесе одлуку чиме се обавезност правно исцрпљује а извршење гаси. Неријетко субјект чији је акт одлуком суда поништен отклони правну/е мањкавост/и а суд нови акт оправноснажи.
Како ће орган управе или други субјект одлучити (исто или другачије) зависи од околности чија је оцјена у његовој надлежности, па ће за случај да у поновном поступку доносе нов акт и он се опет тужбом оспори (из сличног/ другог разлога) тужилац има право на нову тужбу, на накнаду штете уз евентуалну одговорност туженог. Самим чином доношења нове одлуке, правно престаје обавезност извршења касационе судске одлуке, органа управе или другог субјекта, па је протезање наратива да тужени чији је акт поништен „не извршава такву одлуку суда“ чак да чини и кривично дело је погрешно, плод озбиљног дефицита основа правног знања. Стварање таквих претензија и дискурса јавних наратива иде под руку с разним видовима опортунитета и угрожава темеље владавину права.
Лов на вјештице
Јавно креирање и ширење погрешног правног наратива тежи супротстављању релевантним и есенцијалним правним правилима и околностима, тако да се у пожељан правни наратив трпају, пожељна правна правила и околности што завршава дегенерацијом и насполетку – урушавањем правног поретка. У Црној Гори се на два узорак случаја: (Брђанин, Раонић – каквих је, и биће их, обиље) круни и обесмишљава правна свест и укида појам правности.
Код другог случаја се потегао чак кривични поступак (а извршена касациона одлука суда) а код првог је Влада: под притиском јавности или правног неразумевања или опортунитета узела да је касациона (пресуда о поништају) мериторна, да је донијета у „пуној судској јурисдикцији“, иако у изреци нема одлуке у меритуму (сем поништаја). Конфузији је допринео и Управни суд јер је у образложењу навео да та пресуда донета у пуној јурисдикцији, а да о њој није одлучио у изреци пресуде. Ваљда се и суду учинило апсурдно да поставља директора Управе полиције. Тиме је дошло до правне дезоријентације правне и лаичке јавности уз промицање идеја о „потреби договора“ (јер би и нова одлука Владе била поништена), док се код другаг случаја и даље спроводи извиђај СДТ, што је скандал.
Образложење не подлијеже правноснажности, њим се дају аргументи који објашњавају зашто је одлучено онако како пише у изреци, тј. зашто је одређени акт органа управе или другог субјекта поништен. А у изреци нема одлуке? Да, не постоји мериторна одлука у изреци пресуде а образложењем се наравно ништа не може бар правно изрећи. То је тзв. фалширана пуна јурисдикција. Образложење садржи „правно схватање суда“ из члана 56 став 2 ЗУС: „Ако, према природи управне ствари (…). Тужени јавноправни орган је везан правним схватањем Управног суда, као и примједбама тог суда у погледу поступка.“ Суд се позвао у образложењу на члан 36 став 3 ЗУС: „Ако Управни суд поништи оспорени акт, а природа управне ствари му то дозвољава, може сам одлучити о предметној управној ствари (…). Кад је Управни суд већ једном поништио оспорени акт у истој управној ствари, дужан је да сам ријеши предметну ствар по тужби против новог акта јавноправног органа у тој управној ствари, кад природа управне ствари то дозвољава.“ Суд не разумије (неће) правни стандард „природа управне ствари“ које прожимају ЗУС, па чак експлицитно кондиционално (условљавају) суд да може одлучити у пуној јурисдикцији само ако му то дозвољава „природа управне ствари“. То је тај граничник управног спора, па ће бити објашњен. За то вријеме се због погрешног правног разумијевања одвија лов на вјештице (witch hunting). Поражавајуће.
Правни стандард „природа спора“
Решавање спорова у непотпуној судској јурисдикцији је општеприхваћено правно правило а решавање спорова у пуној судској јурисдикцији строго условљено и ограничено „правним стандардом“ у облику правне синтагме: „природа ствари“ (The nature of things) у пракси и теорији правних система европско-континенталне (Civil law) породице права ради успостављања и очувања неопходне равнотеже кроз механизам међусобне контроле „теже и противтеже“ (check-and-balance) тродјелне подјеле власти дефинисане у XVIII вијеку (Лок и Монтескје): свака примарно врши своју функцију; неприродно узајамно задирање се назива „крајњу дрскост“ (Chutzpah).
Правни институт/инструмент „правни стандард“ (преко француско-немачког права) је давно уведен у наш правни поредак као незаменљиво правно средство и номотехнички алат често означен „каучук – сунђер норма“, чија је функција у томе: да се примјењује посебно за сваки конкретан случај, а да његова суштина остаје иста. Неопходно за одлуку у пуној јурисдикцији је да природа управне ствари то допушта и да је она у изреци пресуде. У првом случају оба кључна конститутивна елемента да би било говора о пресуди у пуној јурисдикцији недостају. Ту фали још и трећи елемент: суд не располаже посебним знањемм и сазнањима из сфере безбједносних служби.
Редовни судови који поступају по ЗПП знају (негдје регулишу посебни закони) шта су спорови пуне јурисдикције а шта то не могу бити. Зато нигде нећети видјети пресуду (радни спор, сем мобинга, дискриминације) којом суд распоређује запосленог на конкретно радно мјесто, камоли директора у привредном друштву и другом правном субјекту, јер је ту граничник суверена воља послодавца, артикулисана преко надлежног органа и суд након тога што поништи одређен акт, (одлуку, правни посао), налаже туженом да запосленог врати на раније или друго радно мјесто које одговара његовим знању и др. или поништава акт правног субјекта о избору јавног функционера/ директора и налаже да надлежни орган тог правног субјекта донесе нову одлуку али суд не „врши избор“ директора
Нигдје нећете наћи да суд бира декане и ректоре ту и додатно јер би нарушио универзитетске слободе и аутономију, као што нећете нигдје наићи на судску одлуку да суд неком додељује стан, стамбени кредит. Суд не кадрира. Суд не води јавну политику у органима државне, јавне управе, извршне власти и других правних субјеката већ се стара о законитости и врши контролу законитости поступања. Свакако, кад се пред редовним судовима пресуди у у квалитету правноснажности, тада тужилац има право на накнаду штете у адекватном новчаном еквиваленту а орган или субјект који је незаконито или неправилно поступао сноси одговорност: или професионалну или политичку или каријерну у зависности од врсте и положаја, конкретне сфере у правном поретку конкретног органа или субјекта.
То су све спорови о законитости (не о цјелисходности) – спорови ограничене/непотпуне судске јурисдикције, јер би дошло до вишеслојних задирања и поремећаја равнотеже поделе власти и нарушавања правних аутононија.
Међутим, до сада никада није постојао толики степен јавне стигматизације и линча, лица и правних субјекта да се чак јавно обиљежавају за прескршиоце „правноснажних судски одлука“(касаторних: укида се поништава се), као што се никад није дешавало, чак се подвргавају кривичном прогону лица и правни субјекти иако је поступљено по касаторној одлуци и у поновљеном поступку донијета нова одлука. Па се прогоне и правници за правне савјете, и редом ређају лудости. А заправо мијеша се непоступање по кондамнаторним (чинидбе) судским пресудама.
Јавност има право да зна, а не да се обмањује. Свако се подвргава пресуди суда али каква она јесте и гласи. Због таквог стања у које је заплело црногорско правништво, нужно је јасно експликовати „пуну јурисдикцију“. Због тога је потребно егзактно представити историјат али и компаративу поступања судова у пуној јурисдикцији.
Кратак историјат управног судства Црне Горе и Србије
Зачеци управног судства и спора се огледају у државним савјетима као квазисудских тијела. Црна Гора је тако у склопу НикоЉданских закона 1906. донијела и Закон о уређењу Државног савјета са надлежношћу да интер алиа одлучује о жалбама против министарских решења. Србија је Намесничким уставом 1869. формирала Државни савет надлежан да „разматра и решава жалбе у спорним административним питањима. КСХС је донијела Закон о Државном савету и управним судовима 1922. И државни савет и управни судови били су дио извршне а не судске власти. Државни савет и управни судови су укинути после ИИ светског рата. Законом о управним споровима 1952. уведен је спор пуне јурисдикције само за област социјалног осигурања а новелама 1965. пуна јурисдкциј је одређена генералном клаузулом. То дослиједно слиједе Закон о управним споровима („Сл. лист СФРЈ“, бр. 4/77 и „Службени лист СРЈ“, бр. 27/92, 31/93 и 24/94). Закон о управним споровима („Сл. лист СРЈ“, бр. 46/96). Закон о управном спору („Сл. лист ЦГ“, бр. 60/03, 73/10, 32/11). Закон о управном спору („Сл.лист ЦГ“, бр. 54/16).
У свим потоњим легислативама (од 1965) у дихотомији обитава: могућност одлучивања у управним споровима у пуној јурисдикцији условљена природом управне ствари, каква је легсилатива мутатис мутандис и данас. Управни судови су у Црној Гори почели рад 2005. а у Србији 2010. Судије тих судова доскора нису потицали из редовног судства и каријерних судија већ су кадрирани из органа државне управе и извршне власти, што пер се говори довољно.
Судска пракса у Србији о спору пуне јурисдикције је оскудна иако је Управни суд од свог оснивања 2010. решио 86.448 предмета, одлучио је у пуној јурисдикцији у свега 26 случајева, од тога 16 пресуда изборне материје, дакле, пресуђено је мање од једне трећине промила свих случајева. Професор Томић у својим радовима наводи од тих неколико пресуда у пуној судској јурисдикцији, примјере који кажу да то у ствари нису били јер се у изрекама пресуда одлучивало процесно након изрицања „Поништава се“, слиједило је „Прекида се“, „Обуставља се“.Ипак, примјетно је да су и тако судови правилно разумјели да је одлука пуне јурисдикције ствар изреке а не образложења.
Концепт управног судства у југославијама и Србији је дослиједно пратио принцип очувања равнотеже подјеле власти и „непреузимања“ надлежности извршне власти будући да то није допуштао правни стандард природе ствари..
Уређење спора пуне јурисдикције у легислативи Црне Горе је идентично налик Србији а недослиједно у примени, иако се и у Црној Гори број ријешених спорова могао мјерити промилима, овај случај је опасна правна наказа.
Компаративни преглед – сиже
Синтагма „спор пуне јурисдикције” (contentieux de pleine juridiction, plein contentieux) потиче из француске правне доктрине (Léon Aucoc и Edouard Laferrière: Conférence sur l’administration et le droit administratif).Дакле изворно Laferrière разликује: спор пуне јурисдикције, спор за поништај, спор за тумачење; репресивни спор, (annulation, répression, recours en appréciation de validité, recours en cassation). У спору пуне јурисдикције суд је овлашћен да спорни акт измени; замјени својим; утврди обавезе; досуди новчане казне „као редовни суд између две парничне странке“(le contentieux de pleine juridiction). Отуда и подјела на објективни (спор о законитости и поништају/касацији и субјективни спор: да ли одређеном лицу треба признати субјективно право: из управног уговора или накнади штете због рада управе.„Судити управи значи управљати (Juger l’Administration c’est aussi administrer)”. Белгијско право: спор за поништај акта (le contentieux de l’annulation), касациони спор (la cassation administrative), спор о накнади штете (le contentieux de l’indemnité); спор пуне јурисдикције (le contentieux de pleine juridiction). Италијанско право: спор о законитости (giurisdizione di legittimità), спор у меритуму (giurisdizione „anche in merito”); спор у надлежности (giurisdizione esclusiva) управних судова.
Италијански устав предвиђа да су за спорове о субјективним правима (diritti soggettivi) надлежни редовни судови за спорове на закону заснованих интереса (interessi legittimi) су надлежни управни судови. Мерило подјеле је: природа спора. Грчко право: спор за поништај акта; спор пуне јурисдикције. Германска породица права (Otto Mayer): управни спор пуне и спор ограничене јурисдикције. Спор пуне јурисдикције зависи од природе спора. Исти је критеријум Walter-а Jellinek: управни спор пуне (volle) и ограничене (beschraenkte), код „пуног спора“ суд испитује правна и чињенична питања и вршење дискреционе оцене, тј. целисходност спорног акта а ограничени спор допушта оцену искЉучиво законитости правних, чињеничних или само правних питања, зависно од природе ствари.
У Енглеској се не контролишу цјелисходност оспореног акта и поступања управе, већ терминологијом домаће управноправне науке само: правно везане елементе дискреционих управних аката. Прво правило контроле дискреционих аката носи назив по случају у којем је поставЉено – Wednesbury начела. То је начело контроле сврхе прописаног дискерционог права органа уптаве; друго: да се коришћење дискреције санкционише ако је неразумно (unreasonable). Судска пракса ове државе као оригинатора Common law заузела је став да ће се суд уздржати од санкције аката по том основу ако је оспорена одлука са израженијим политичким карактером.
Нов концепт хрватског и аустријског управног спора га предефинише као генерално спор пуне јурисдикције суда с две инстанце: Управни суд и Високи управни суд, што је преобразило и суштину управног спора. Али ни тад управни суд не поставља старешине органа извршне власти, посебно специјализованих делова управе, јер нема потребна знања. Ни у астријском ни у хрватском судству не би се могао десити „случај Брђанин“јер суд не располаже ни знањем ни сазнањима из сектора безбедности за ништа мање него директора Управе полиције.И у том концепту управног спора био би тежак нонсенс да се касаторна/поништавајућа пресуда сматра правноснажном или да се ново одлучивање сматра чак кривичним делом (случај Раонић) а доносиоци одлуке гоне налик лову на вјештице. У Аустрији отворено тврде да је притисак ЕС натерао Аустрију да измени свој систем управног судства и уведе двостепеност, У образложењу новог Закона о управним споровима хрватски Сабор каже да је члан 6, став 1 ЕК био разлог за поставЉање управног спора као спора пуне јурисдикције. Видјећемо да ствари стоје другачије.
Осврт на право Европске уније – acquis
Правни метеж је изазвао Европски суд за Људска права (даље:ЕС) о „праву на правично суђење“ из чл. 6 ст. 1 Европске конвенције о Људским правима (даље: ЕК), указом потребе да се бар у неким случајевима одлучује у пуној јурисдикцији. Принципом здраво за готово (некритички) преузимање тог става је надишло и стварне потребе управног судства па је тако нпр. аустријско и хрватско право довело и до тог да мијењају устројства управног судства и управног спора. Зато треба указати да се појам пуне јурисдикције помиње у пракси ЕС која се тиче права на правично суђење из чл. 6, ст. 1 ЕК кад постоји захтев да о стварима из домена чл. 6 (грађанска права и кривична оптужба) одлучује тело које има карактер суда или ако одлучује тело које нема ту нарав, онда одлука тог тела треба бити подвргнута „накнадној контроли судског тела пуне јурисдикције (full jurisdiction, pleine juridiction) да би пружила гарантије из чл. 6, ст. 1 ЕК”. Пуна јурисдикција из чл. 6 као и други појмови у ЕК имају своје аутономно значење: оно које му у својој пракси даје ЕС, а не које има у правном систему државе која је изведена пред ЕС. Пуна јурисдикција је подразумијевала могућност суда да расправи правна и чињенична питања али да суд није дужан да сам утврди чињенично стање већ је довоЉно да је био у могућности да изврши контролу над начином на који је чињенице утврдио орган чији се акт оспорава. Накнадна пракса ЕС је показала да појам „пуне јурисдикције” не значи измјену оспореног акта управе. Тај правни фелер настао код ЕС 1995. у најмање 7 одлука је промијењен само 3 године касније. Ту је промакла околоност да су те пресуде писане на два званична радна језика СЕ, (француском и енглеском) садржавале разлике, па су француски правници читали, разумљиво француске верзије а не енглеске. Одиста у свакој од тих одлука на француском пише да пуна јурисдикција обухвата овлашћење за измјену (pouvoir de réformer) оспореног акта управе којим је изречена санкција, али на енглеском пише да је „пуна јурисдикција” – „овлашћење да се поништи (quash) одлука.
Наиме, један од могућих превода глагола „to quash” је „изменити”„преиначити”, али то није његово значење у правничком речнику већ „поништити” („to reform”„to modify”„to amend”„to revise” „to alter”„to change”) Тако је ЕС погрешно копирао пресуде (све донијете истог дана). ЗакЉучимо, чл. 6, ст. 1 ЕК упркос француској саинтагми „пуна јурисдикција”, НЕ ЗАХТИЈЕВА да у стварима из тог члана (чак и кад су то управне санкције, у нашем праву: управне мере), суд у управном спору буде овлашћен да измијени спорни акт, ни да га замијени својом пресудом. По Хéлèни Лепетит-Цоллин неосновано је „дошло до стварању атмосфере пуне јурисдикције“. Према томе, не постоји никакав „ЕУ диктат“, ни обавеза по ЕС и ЕК да се одлучује у пуној јурисдикицији.
Умјесто закључка
Наше правништво зна да пресуде Управног суда гласе: Одбија се или Усваја се тужба, иако је тужба само правни назив за иницијални процесни поднесак и да се тужба може само одбацити, а да се усваја/одбија тужбени захтев. Томе је допринео и законодавац јер Закон о управном спору не прави дистинкцију – тужбе и тужбени захтјева. По концепту нашег управног спора де леге лата тужба је управо правно значењски правни лијек против коначних управних аката па се одбија/усваја (а не тужбени захтев), подједнако као што одбија/усваја жалба или ревизија. Кроз праксу или легислативу стварање „паралелизма“ управног и редовног (прије свега парничног) судства би по сваком разумном мјерилу било контрапродуктивно са опсежним кнфузијама и са дубоко штетним последицама.
Није потребна никаква сложена законска интервенција да би се избјегао „пингпонг ефекат“, (кад упрсвни суд у више наврата одлучујучи о законитости оспреног акта а субјект чије је акт поништен опет донесе исти/сличан акт) (што важи и за редовне судове кад поступају у непуној јурисдикцији) да се нормира/реглемнтира овлашћење суда да када одлучује већ по други пут, умјесто поништавања или пуном јурисдикцијом задирања у аутономне сфере извршне власти односно других правних субјеката донесе деклараторну пресуду којом ће утврдити да је оспорени нови акт незаконит и/или неправилан, чиме би тужилац ефектно стекао јасан правни основ да пред парничним судом у пуној јурсидикцији издејствује накнаду интегралне штете.
Тим би се истовремено а конзистентно де леге ференда, произвели вишеслојни правне али и уопште правосудни бенефити: 1) управно судство не би имало потребе да „глуми парнични суд“, већ би најпре касаторном а ако не уроди плодом онда декларатаоном пресудом био разријешен управни спор о законитости, а парнични суд одлучио у пуној јурисдикцији; 2) управно и редовно судство би остало у закономјеним границама са утемељеном улогом у правном поретку; 3) отклоњене би биле сваке дилеме и конттрадикторности о – не-правилној примјени стандарда „природа ствари“; надлежности и интегритету органа извршне власти или правних субјекта би биле очуване, тиме и тродјелна подјела власти; 4) потпуна оцјена законитости рада и аката органа извршне власти, јавне управе и других правих субјекта би правно ауторитативно остала у дјелокругу управног судства; 5) отклонио би се пингпонг ефекат и надгорњавања са органима и субјектима чији се акти оспоравају пред управним судством; 6) постигло би се дјелотворно право на правично суђење у разумног року по члану 6 став 1 ЕК и члану 32 Устава Црне Горе; 7) управно судство тим достиже потпун интегритет и кохезију.
ЗУС у члану 13 став 1 тачка 2 садржи хетерномну правну норму којом је искључено вођење управног спора (и о законитости) аката донијетих у стварима у којим непосредно на основу уставних овлашћења одлучује Скупштина Црне Горе и Предсједник Црне Горе, што би било задржано а омогућено одлучивање управног судства и вођење управног спора (о законитости) против аката органа извршне власти, државне и јавне управе и других правнх субјекта.
То би одстранило правни авантуризам, дубља и даља друштвена антагонисања и анимозитети. Лијек је правна сигурност. Ин фине, и еx цонститутионе, фундаментални задатак и улога управног судства је контрола законитости рада и аката.
Др Владан С. Бојић, адвокат
Подгорица, 16. фебруар 2024.
