Да ли нам је опет потребна индустријска политика?

Бајденова кампања прошле и изјаве током ове године, посебно предлог да се до 2030. преполови емисија угљен-диоксида, симболички означавају прекид вишедеценијског економског размишљања које је прописало ограничену улогу владе у економији. Није само ријеч о САД, земље широм Европе и другде се све више окрећу ставу да владе треба да користе индустријску политику за рјешавање великих друштвених проблема. Чак је и ММФ препознао овај тренд у студији његових аутора о принципима индустријске политике 2019.

Значајан број економских теоретичара сматра да постоје добри разлози за вођење индустријске политике (Фото: Standard.rs)

Прогресивци, односно лијево оријентисани интелектуалци широм свијета, већ одавно сматрају да је дошло вријеме да се идеологија тржишног фундаментализма и „слободног тржишта“ баци на сметлиште историје и прихвати активна државна улога у обликовању економских и ширих друштвених циљева.

Индустријска политика, која је фактички идеја да влада може усмјеравати развој изабраних индустријских грана и запослености, била је једна од многих жртава међународног заокрета у економској политици који је започео 1980-их. Неолиберализам, заснован на неокласичној економској теорији, „кодификован“ Вашингтонским консензусом 1989, „проповедао“ је приватизацију, дерегулацију, слободну трговину, низак буџетски дефицит, независне централне банке (усредсређене на ниску инфлацију) и либерализацију трговине и страних директних инвестиција – СДИ (уз дубоку јеру у тржишта и скептичност према акцијама влада, изван ограничене улоге државе у заштити имовинских права и улагања у образовање и одбрану).

Међутим, веома спор раст реалних зарада, огромно повећање економске неједнакости, пропадање инфраструктуре, махнита потрага за краткорочним профитом науштрб дугорочних улагања у посљедње четири деценије, и посебно током финансијске и пандемијске кризе у посљедњих 14 година, те ескалација климатских и еколошких ванредних ситуација, све је то озбиљно нарушило углед неолибералног тржишног фундаментализма.

Аргументи ЗА

Обнављање интереса за индустријску политику у земљама у развоју (ЗУР), које су већински имале солидне стопе раста посљедњих деценија, дошло је због недовољних трансформација ових економија, што се посебно одсликава кроз недостатак квалитетних радних мјеста у индустрији или у сектору савремених услуга. Посљедично, ЗУР, од којих су многе суочене са пријевременом деиндустријализацијом, трагају за индустријском политиком фокусираном на извозној конкурентности уз смањивање сиромаштва, наравно све то прилагођено фазама развоја датих држава. У развијеним економијама, драстичне технолошке промјене (аутоматизација, дигитализација, развој вјештачке интелигенције), општа слабост на тржишту рада, ниска динамика раста, те континуирани пад удјела запослености у прерађивачкој индустрији (као и њеног удјела у БДП-у), довели су до пораста интересовања за индустријску политику.

Земље источне Азије су деценијама светионик онима заинтересованим за индустријску политику, посебно како успјешно комбиновати планирање са тржиштем. Ове државе дају приоритет одређеним секторима и дефинишу шта су важне технологије, а предузећа која слиједе ове стратегије добијају јефтиније кредите и веће субвенције. Многе од ових економија су (биле) успјешне, попут Кореје, Сингапура, „Тајвана“ и, посебно, Кине.

Међутим, оно што је највише утицало да се обнови интерес за индустријску политику јесте драматична извозно оријентисана индустријализација, односно импресиван успјех Кине која је постала „радионица свијета“. Успех дугогодишњег искуства Кине у индустријској политици кључни је разлог зашто су амерички лидери постали пријемчиви за снажнију државну улогу у економији. Индустријска политика је постала омиљена тема на оба краја политичког спектра, од прогресиваца до конзервативаца, не само у САД већ и у Њемачкој, те широм Европе.

Значајан број економских теоретичара сматра да постоје добри разлози за вођење индустријске политике, те да владина политика унапређења и диверсификације индустрије мора да се заснива на индустријским гранама које имају одређену потенцијалну компаративну предност (ради њихове будуће конкурентности).

Као два главна аргумента у прилог индустријској политици наводе се координационе и информационе екстерналије. Прво се односи на потребу државе да финансира инвестиције, будући да многи пројекти захтевају истовремена и велика улагања како би постали профитабилни. Информационе екстерналије се у пракси своде на неспремност предузетника да сносе ризик промашене инвестиције, те посљедично потребу за проактивном улогом државе, која би субвенционисањем улагања у нове индустрије на крају „пронашла“ оне које су профитабилне. Тржишни пропусти на које циља индустријска политика – на тржиштима кредита, рада, производа и знања – дуго су били срж онога што проучавају развојни економисти.

Повезано с тим, конвенционални став против индустријске политике почива на практичним потешкоћама у њеној имплементацији, али подржаваоци индустријске политике сматрају да се они могу учинити мање проблематичним кроз одговарајући институционални дизајн.

Нова визија

Дакле, индустријска политика се враћа, али питање како је тачно спровести остаје отворено. Иако неки посматрачи позивају на опрезан, постепен приступ, угледна британска економисткиња италијанског поријекла Маријана Мацукато и остали (2021) сматрају то погрешном стратегијом. По њима, индустријска политика би требало да буде амбициозна у рјешавању најозбиљнијих изазова са којима се свијет данас суочава, те се не можемо једноставно вратити индустријској политици након 1945. Предузимањем добро дефинисане мисије, односно улагањем у широк спектар сектора, креатори политике могу усмјерити свеобухватни ток економског раста, остављајући приватним предузећима да „испуњавају празнине“. Заиста, на овом плану већ је постигнут велики успјех, од импресивне њемачке трансформације, гледајући зелену енергију, до декарбонизације прехрамбеног система Шведске.

Мацукато и остали (2021) залажу се за прихвање активне улоге владе у стварању и обликовању нових тржишта – а не само у њиховом регулисању или интервенисању када пропадну. Потребан је и другачији приступ у креирању политике: оквир оријентисан на мисију који усредсређује владину акцију на рјешавање основних изазова (користећи инструменте политике који су му на располагању: јавна улагања, регулатива, набавке које стимулишу потражњу, макроекономска и образовна политика), а не на чекање да рјешење дође кроз снаге „конкурентног“ тржишта. По њима, рјешење је употреба владе за постављање основног правца економске активности, остављајући „детаље“ вишеструким напорима одоздо (од стране фирми) према горе (влада) – од којих ће неки неизбјежно пропасти. То би, на примјер, могло подразумијевати креирање потражње за новим производима и услугама (преко државних набавки). Примјер таквог, интегрисанијег модела је индикативан на мисији декарбонизације хране у Шведској.

По многима проблематичан, а по адвокатима овог приступа важан елемент „индустријске политике оријентисане на мисију“ јесте давање држави профита, дивиденди или акција на бази својих успјеха (како би покрила неизбежне губитке и финансирала нова улагања).

Коначно, признавање улоге владе као примарног носиоца ризика и извора стварања богатства захтијеваће одлучан раскид са теоријом максимизовања вриједности дионичара, која дионичаре компанија третира као најзначајније носиоце ризика и наглашава краткорочне приносе у облику повећаних цијена акција. Распрострањени утицај ове теорије поткрепљује огромне дивиденде, бонусе и капиталну добит, које су посљедњих година зарадили високи руководиоци (ЦЕО), што је кључни покретач економске неједнакости између топ један одсто и осталих.

Стратегија Србије

Почетком 2020. године Србија је усвојила Стратегију индустријске политике 2021-2030, поред осталог, да испуни обавезе које подразумијева поглавље 20 преговарачког процеса Србије са ЕУ. Стратегија значи континуитет, односно замијенила је дотадашњу Стратегију и политику развоја индустрије Србије, усвојену 2011. Циљ Стратегије је подићи технолошки ниво индустрије и омогућити њену трансформацију у правцу дигитализације и аутоматизације, повећати допринос научно-истраживачких и иновативних рјешења, као и укупни обим инвестиција у индустрију. Намјера је да се бруто додата вриједност (БДВ) прерађивачког сектора у укупном БДВ са 17,5 одсто (2018) подигне на 22 одсто (2030), а да се БДП по запосленом у прерађивачком сектору са 15,2 хиљаде еура увећа на чак 40 хиљада еура (2018-2030).

Као посебни циљеви, који треба да допринесу остварењу основног, наводи се повећање укупног обима инвестиција у индустрију уз раст њиховог квалитета. Учешће инвестиција у БДП-у би требало са 20,1 одсто (2018) да достигне циљану вриједност од 25 одсто БДП-а (2030). Најважнија мјера су подстицаји улагања у индустријску производњу преко Развојне агенције Србије. Поред тога, Стратегија подразумијева и промоцију земље као инвестиционе локације отворене за (високотехнолошке) домаће и стране компаније, као и унапређење дигитализације у индустрији.

Као два главна аргумента у прилог индустријској политици наводе се координационе и информационе екстерналије (Фото: rs.rbth.com)

Намјера је да се унаприједи технолошка структура извоза, који је базично генерисан из прерађивачке индустрије (таргет је пуна покривеност увоза извозом у средњем/високом технолошком сектору индустрије; са 84 одсто 2018). У том контексту веома је важан програм подршке индустријским привредним субјектима за улазак у ланце добављача мултинационалних компанија. Развој индустрије базиране на иновацијама требало би да буде подржан преко подршке компанијама код набавке технолошке опреме прве генерације.

У сваком случају, иако изгледа оптимистично, као и све стратегије, ова је изјесно напредак у односу на вријеме када је увозна супституција и непланска и контрапродуктивна стимулација извоза (која је доводила до нерентабилне употребе фактора провизводње) довела до урушавања тржишних цјеновних сигнала и погрешне алокације ресурса, те веома ниске ефикасности инвестиција.

Изазови

По важећим догмама усвојеним под утицајем тржишних фундаменталиста, фискална политика ограничена је „дисциплином“ строгих циљева буџетског дефицита (нпр. до три одсто БДП-а у ЕУ), док су централне банке (монетарна политика) ограничене чврстим мандатима оријентисаним на стабилност цијена (изнад свих других циљева). Додатно, владе још покушавају да дисциплинују потрошњу усвајањем фискалних оквира који циљају одређени однос задуживања у односу на БДП (нпр. до 60 одсто БДП-а у ЕУ).

Овај приступ занемарује двије важне чињенице. Прво, дефицит, и посљедично јавни дуг, може имати вишеструке економске ефекте који омогућавају раст бржим темпом од задуживања, смањујући однос дуга према БДП-у током времена. Друго, за разлику од домаћинстава или фирми, владе, односно централне банке, са конвертибилним валутама не могу банкротирати јер су емитери валута. Државни дефицит треба посматрати као показатељ тражње у привреди и он ће се мијењати са промјеном повјерења приватног сектора и пословно-финансијског циклуса. Додатно, приликом постављања граница фискалног дефицита, потребно је разликовати јавни дуг уговорен за улагања која стварају виједност у истраживање и развој и инфраструктуру од јавног дуга уговореног за јавну или приватну потрошњу (улагања у иновације не треба сматрати текућим расходима).

Монетарна политика би се такође могла ефикасније искористити за подршку новој индустријској политици. Од глобалне финансијске кризе 2008. централне банке су све више користиле низ неконвенционалних мјера, укључујући квантитативне олакшице (QЕ) и разне друге краткорочне и дугорочне програме ликвидности, за стимулисање економије и постизање циљева инфлације. Нпр. ЕЦБ тренутно држи корпоративне обвезнице еквивалентне 20 одсто цјелокупног тржишта обвезница еврозоне. С обзиром на величину и сигналну моћ централних банака, QЕ пружа одличну прилику за стратешко преусмјеравање финансијских токова ка еколошки одрживијим активностима. Додатно, критеријуми које користе централне банке за куповину финансијске имовине треба прилагодити тако да укључе ризик од клматских промјена повезан са компанијама које се финансирају (зајмови компанијама за фосилна горива, на примјер, могли би се класификовати као високо ризични).

Проблем са имлементацијом свега напријед наведеног је да владе заиста јесу заробљене од стране одређених интересних група, које им ограничавају могућност успостављања мисија и спровођења истих (неуспјех политике климатских промјена и ескалирање неједнакости очигледни су примјери). Државне субвенције и даље фаворизују приватне интересе (као што су енергетска предузећа на бази фосилних горива). Нажалост, демократија није гаранција да ће друштвене мисије – попут климатских промјена – бити усвојене на глобалном нивоу, што су Трампова и Болсонарова администрација у САД и Бразилу показале. Све ово је вјероватно разлог зашто владе не чине довољно на обликовању тржишта за подршку циљевима социјалне политике.

С овим је повезано и то што је технички напредак далеко од неутралног; он подстиче капитал науштрб рада. Ова асиметрија није „природна“ или егзогена у смислу да техничке иновације не фаворизују рад, већ је то посљедица политика (рад је делимично скуп јер се највећи дио пореза наплаћује на рад; загађење се углавном не опорезује, као ни транспорт; фосилна енергија се субвенционише, а капитални трошкови су посебно смањени након финансијске кризе).

Три кључна проблема

И поред несумњиве потребе за индустријском политиком, емпирија јој ипак не иде на руку. Наиме, између 1960. и 2014, само 16 ЗУР успело је да пређе у статус развијених економија, а многе од њих имале су срећу да открију нафту или приступе ЕУ. „Чуда“ – попут Кореје, Хонгконга, Сингапура, као и Јапана, Немачке и САД пре њих, одступају од стандардних рецепата за раст. Заједничко им је амбиција, одговорност и прилагодљивост. Фокусирајући су се на изградњу економија базираних на извозу (преко креираних глобално конкурентних предузећа), они су успели да развију софистиковану индустрију која је била далеко изнад њихових ранијих технолошких способности и искуства. Успеси ових економија резултат су јединствених јавно-приватних партнерстава која су успоставили; држава је интервенисала како би уклонила тржишне препреке, док су предузећа иновирала и обећала одговорност за подршку коју су добила. Процес је суштински био „права“ индустријска политика, тачније политика подстицања технолошког развоја и иновација.

Како се светска економија све више окреће услугама, јасно је да је потребна концепција индустријске политике која препознаје значај „осталих“ економских активности, а не само (прерађивачке) индустрије чији удео константно опада у БДП-у. Међутим, иако ће запосленост у индустрији наставити да се смањује у средње и високо развијеним економијама, индустрија ће остати кључна за развој, будући да је технолошки напредак посебно снажан у прерађивачкој индустрији.

Додатно, сама природа корпоративног понашања отежава креирање индустријске политике. Нпр. економска теорија не нуди јасну слику зашто су САД изгубиле водеће место у производњи полупроводника у односу на тајвански ТСМЦ, или зашто су напустиле производњу телекомуникационе опреме, соларних панела и друге кључне робе из сектора трговине, упркос њиховом економском значају и безбедносним импликацијама. Ово је повезано са три кључна проблема, која су „искривила“ расподелу капитала америчких корпоративних и финансијских тржишта последњих деценија, ограничавајући улагања у раст на уски скуп индустрија – углавном софтверску (и другу делатност повезану са интелектуалном својином) са ниским интензитетом капитала.

Први је стални јаз између „хурдле рате“ предузећа (и инвеститора) и цене капитала („хурдле рате“ је минимална стопа приноса на пројекат или инвестицију коју захтева менаџер или инвеститор). Други су различите корпоративне стратегије које имају за циљ одвајање профита од капитала и трошкова рада (оутсорсовање). И трећи је појава Биг Тецх-а као одбрамбеног, релативно нискоризичног сектора на берзама стандардно не много заинтересованог за креирање додатног капитала већ за очување монополске позиције. Сви ови проблеми донекле су међусобно повезани и резултат су стратегија за максимизовање вриједности капитала и приноса акционара, али не нужно профита и раста.

Оно што је највише утицало да се обнови интерес за индустријску политику јесте драматична извозно оријентисана индустријализација, односно импресиван успјех Кине која је постала „радионица свијета“ (Фото: industrija.rs)

На крају треба додати и многе критичке погледе. Угледна америчка економистикиња Ен Кругер против је економске политике коју води данашња америчка администрација, која по њој наставља Трампову политику. САД имитирају Кину пуштајући владу да, по њој, „бирањем побједника и губитника“ међу индустријским гранама и компанијама напусти традиционалну америчку подршку отвореном мултилатералном трговинском систему, владавини права и приватном предузетништву. Упркос „трговинском рату“, увођењем царина и санкција Кини, најмогољуднија земља остварила је много више стопе раста у посљедњих пет година (укључујући 2021). И поред очигледно неуспјешне протекционистичке стратегије Трампа, Бајден је ипак одржава остављајући царине претходне администрације на снази и усвајајући властиту политику „купуј америчко“.

На крају, будући да националне индустријске политике теже доминацији домицилних компанија над секторима са највећом додатом вриједношћу у глобалној економији, ризик је да би поновни нагласак на индустријској политици могао бити појачан ширењем и растом етничког популизма, што би могло довести до поновљања највећих грешака интервенционизма и етатизма из прошлости (нпр. 1930-их). Због тога је при напорима за оживљавање индустријске политике потребно имати снажну интернационалистичку визију за реструктурирање глобалне економије – тако да раст у свакој појединачној држави подржава раст у другима. Наиме, ризик је да би индустријске политике могле да воде ка конкуренцији са нултим исходом, која ће, без контроле, појачати национализме, посебно између великих сила, уништавајући тежњу за инклузивним и одрживим развојем.

Горан Николић

Извор: РТС (ОКО)